行政执法机关以文件为党内文件为由不予公开，这一做法是否合法，需分情况讨论：

1. 党内文件与政府信息的区分：

   • 党内文件：通常指的是中国共产党党内制定的文件、规定、通知等，这些文件主要调整党内关系，规范党内行为，其适用范围主要限于党内。
   • 政府信息：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息应当公开，除非涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等法定不公开情形。

2. 党内文件是否属于政府信息：

   • 一般原则：党内文件本身不属于政府信息，因为其制定主体和适用范围与政府信息不同。如果行政执法机关依据的文件确实是纯粹的党内文件，且该文件并未转化为政府信息（即未作为行政执法的直接依据或未对外产生实际影响），那么行政执法机关以“党内文件”为由不予公开，在形式上可能并不直接违反《政府信息公开条例》。
   • 例外情况：然而，如果党内文件的内容实际上被行政执法机关作为行政执法的依据，或者该文件的内容对外产生了实际影响（如影响了公民、法人或其他组织的合法权益），那么该文件在实质上可能已经转化为政府信息的一部分。在这种情况下，行政执法机关不能简单地以“党内文件”为由拒绝公开，而应当根据《政府信息公开条例》的规定，判断该文件是否属于应当公开的政府信息。

3. 合法性判断：

   • 形式合法性：如果行政执法机关能够证明所依据的文件确实是纯粹的党内文件，且未转化为政府信息，那么其不予公开的决定在形式上可能合法。
   • 实质合法性：但如果党内文件的内容实际上被用作行政执法的依据或对外产生了实际影响，而行政执法机关仍然以“党内文件”为由拒绝公开，那么这一决定在实质上可能违反了《政府信息公开条例》的规定，侵犯了公民、法人或其他组织的知情权。

4. 建议与救济：

   • 申请复议或提起诉讼：如果公民、法人或其他组织认为行政执法机关不予公开的决定违法，可以根据《政府信息公开条例》第五十一条的规定，向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
   • 咨询专业律师：在处理此类问题时，建议咨询专业律师，以便更准确地判断党内文件是否属于政府信息，以及行政执法机关不予公开的决定是否合法。

总结来说，行政执法机关以文件为党内文件为由不予公开，其合法性取决于该文件是否实际上被用作行政执法的依据或对外产生了实际影响。如果文件确实属于纯粹的党内文件且未转化为政府信息，那么不予公开的决定可能合法；但如果文件在实质上已经转化为政府信息的一部分，那么不予公开的决定可能违法。在处理此类问题时，建议咨询专业律师以获取更准确的法律意见。