行政单位在一般情况下不可以补发未成立工会前的福利，但具体需结合以下角度分析：

1. 工会成立前的福利发放依据
   根据《中华人民共和国工会法》及相关规定，工会福利的发放通常以工会组织的存在为前提。若行政单位在工会成立前未通过其他合法途径（如职工代表大会决议、单位规章制度等）明确福利发放规则，则补发缺乏直接法律依据。
   例外情形：若单位在工会成立前已通过民主程序制定福利政策（如书面文件、会议纪要等），且政策内容不违反法律强制性规定，理论上可补发，但需满足以下条件：

   • 政策明确覆盖未成立工会期间的福利；
     
   • 补发行为不违反财政纪律或审计要求（如行政单位经费使用需符合预算规定）。

2. 工会成立后的法律关系变化
   工会成立后，福利发放通常由工会与行政单位协商确定（如集体合同、专项协议等）。若工会成立后通过合法程序追认此前福利政策，或与行政单位达成补发协议，则补发行为具有合法性。
   关键点：需留存工会决议、协商记录等证据，避免被认定为“擅自扩大福利范围”或“违规使用经费”。

3. 财政合规性风险
   行政单位（尤其是机关事业单位）的经费使用受《预算法》《行政单位财务规则》等严格约束。若补发福利涉及财政资金，需确保：

   • 补发项目列入年度预算或经财政部门追加预算；
     
   • 符合当地财政部门关于福利发放的标准和范围（如地区性津贴、补贴政策）；
     
   • 避免以“补发”名义变相发放超出规定的福利。

4. 实务建议

   • 核查历史政策：检索单位在工会成立前是否已制定福利相关文件（如内部通知、会议纪要），确认政策效力及覆盖范围。
     
   • 协商与追认：若存在历史政策，可由工会与行政单位协商，通过补充协议或决议形式明确补发方案。
     
   • 合规审查：补发前咨询财政部门或审计机构，确保经费使用符合规定，避免后续被追责。
     
   • 替代方案：若补发存在障碍，可考虑通过其他形式弥补员工权益（如调整后续福利标准、提供培训机会等）。

总结：行政单位补发未成立工会前的福利需同时满足“政策依据+工会追认+财政合规”三重条件，否则可能面临法律或财政风险。建议结合单位性质、历史政策及财政规定综合评估，必要时可提供具体文件供进一步分析。