关于行政机关和民事主体签订的土地置换协议是民事合同还是行政协议的问题，这并非一个简单的是非判断，而是需要依据协议的具体内容、签订背景以及双方的权利义务设置等多方面因素进行综合考量。以下是我为您提供的详细分析：
一、土地置换协议的一般性质
在大多数情况下，土地置换协议主要围绕土地这一财产权益进行交易，双方基于平等自愿、等价有偿的原则进行协商并签订协议。这类协议的目的在于设立、变更、终止民事权利义务关系，如土地使用权的转移、补偿款的支付等。从这一角度看，土地置换协议更符合民事合同的特征，原则上应适用民事法律规范进行调整。
二、土地置换协议可能被认定为行政协议的情形
然而，也存在一些特殊情况，使得土地置换协议可能被认定为行政协议。这主要取决于协议是否具备以下特征：
行政目的：如果协议的签订是基于行政机关行使行政管理职权，旨在实现行政管理或公共服务目标，如城市规划、基础设施建设等，那么该协议可能具有行政性质。
行政优益权：行政协议中，行政机关通常享有一定的行政优益权，如监督权、指挥权、单方变更权和解除权等。如果土地置换协议中包含了这些特殊权力，且这些权力是基于行政管理职能而享有的，那么该协议可能被视为行政协议。
法律依据：根据相关法律法规的规定，某些特定情形下的土地置换协议可能被明确纳入行政协议的范围。例如，如果协议涉及国有自然资源的出让或转让，且根据《土地管理法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等相关法律法规，该协议应被认定为行政协议。
三、具体判断标准与建议
在实际操作中，判断土地置换协议是民事合同还是行政协议，需要综合考虑协议的具体内容、签订背景、双方的权利义务设置以及法律法规的规定等多方面因素。以下是一些具体的判断标准与建议：
审查协议目的：明确协议签订的主要目的是为了实现民事权利义务关系的设立、变更、终止，还是为了实现行政管理或公共服务目标。
分析双方权利义务：仔细审查协议中双方的权利义务设置，特别是行政机关是否享有特殊的行政优益权。
参考法律法规：查阅相关法律法规的规定，特别是关于行政协议和民事合同的区分标准，以及特定情形下土地置换协议的性质认定。
咨询专业意见：如果无法自行判断协议的性质，建议咨询专业律师或法律机构的意见，以确保正确适用法律规范并妥善处理相关争议。
综上所述，行政机关和民事主体签订的土地置换协议既可能是民事合同，也可能是行政协议，具体取决于协议的具体内容、签订背景以及双方的权利义务设置等多方面因素。在处理此类协议时，应仔细审查并综合考虑各种因素，以确保正确适用法律规范并维护双方的合法权益。