行政行为作出时的法律依据是一个多层次、全方位的体系，它确保了行政行为的合法性、合理性、公正性和效率性。以下是对这一问题的详细解答：

1. 宪法依据：

   • 宪法作为国家的根本大法，为行政行为提供了最根本的准则和方向。它规定了国家的根本制度、任务及公民的基本权利义务，要求行政机关在行使职权时，必须平等对待每一个相对人，不得歧视，确保行政行为的公正性。

2. 法律依据：

   • 法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，是行政行为的重要依据。例如，《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》等，分别为行政处罚和行政许可提供了明确的法律依据，确保了行政行为的合法性、公正性和适当性。

3. 行政法规依据：

   • 行政法规由国务院制定，对法律进行细化和补充，或针对特定领域作出全面规定。如《工伤保险条例》详细规定了工伤保险的各个方面，为劳动保障行政部门提供了具体的操作指南，确保了行政行为的可操作性和规范性。

4. 地方性法规依据：

   • 地方性法规由省、自治区、直辖市及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定，考虑地方实际情况，为行政机关提供具体依据。例如，《某省城市绿化条例》指导该省的城市绿化管理工作，确保了行政行为的地方适应性和针对性。

5. 行政规章依据：

   • 行政规章包括部门规章和地方政府规章，分别在法律和行政法规的框架内，对行政管理事项作出更具操作性的规定。如交通运输部制定的部门规章规范了交通运输领域的行政行为，确保了行政行为的统一性和协调性。

6. 法律原则依据：

   • 在法律条文缺失时，行政机关可依据法律原则作出行为。如合法行政原则、合理行政原则等，这些原则对行政行为的作出起到约束和指引作用，确保了行政行为的正当性和合理性。

7. 行政裁量权基准依据：

   • 行政裁量权基准虽不属于法律、法规，但只要不与法律、法规相抵触，对行政机关具有直接约束力，并在行政诉讼中应得到尊重。它确保了行政机关在行使裁量权时的公正性和合理性。

8. 行政约定依据：

   • 在法的不禁止的前提下，行政机关的许诺或与相对人签订的合同也可成为行政依据。这拓宽了行政依据的范围，增强了行政行为的灵活性和适应性。

在实际应用中，行政机关在作出行政行为时，应遵循“法无授权不可为”的原则，严格按照法律法规的授权和规定行使职权。同时，应坚持合法、合理、公正、公开等原则，确保行政行为的合法性和正当性。通过多层次、全方位的法律依据体系，行政机关能够更有效地进行行政管理，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会秩序和公共利益。

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