行政行为不产生法律效力，主要是因为这些行为本身并不直接对外改变或影响公民、法人或其他组织的权利义务关系。以下从多个角度详细解析行政行为不产生法律效力的原因及情形：

一、内部管理行为

1. 内部人事管理行为：

   • 行政机关对其工作人员的奖惩、任免、考核等决定，属于内部人事管理体系内的活动。这些行为主要对行政机关自身或其内部人员产生影响，而不直接对外产生法律效力。例如，某政府部门对内部员工的年度考核评定或职务晋升决定，并不直接改变外部相对人的法律地位或权利义务关系。

2. 内部工作流程性事务：

   • 行政机关内部的公文流转、会议安排、资料整理归档等，属于行政机关日常运行的内部事务。这些行为同样不涉及外部主体的权利和义务，因此不产生外部法律效力。如某城管局内部的文件传递和会议安排，对外部相对人没有直接的法律约束或影响。

二、沟通协调行为

• 行政机关之间的沟通协调：
  • 上级行政机关对下级的工作指导、下级的请示汇报，以及不同地区、部门间的函商等，属于行政机关系统内部的沟通行为。这些行为虽然对行政机关的决策和管理有重要影响，但并不直接对外产生法律效力。例如，某市教育局就教育政策执行问题向省教育厅请示并获得答复，这一行为仅对教育局和省教育厅之间产生内部法律效果，而不影响外部相对人的权利和义务。

三、过程性行为

• 行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为：
  • 这些行为是行政机关内部决策和管理的必要环节，但不对外部主体产生直接的法律约束或影响。例如，行政机关在作出行政许可决定前，可能需要进行现场勘查、专家评审等过程性行为，但这些行为本身并不产生法律效力，只有最终的行政许可决定才具有法律效力。

四、法律特别规定不产生法律效力的行为

• 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条：
  • 行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这进一步明确了某些行政行为因不产生外部法律效力而不具有可诉性。例如，行政机关内部的审批意见、会议纪要等，如果未对外产生实际影响，则不属于行政诉讼的受理范围。

五、特殊情况的考量：内部行政行为的外部化

• 在特定情况下，原本不产生外部法律效力的行为可能通过某种方式转化为对外部主体产生实际影响的行为：
  • 例如，当所属行政管理部门或下级政府直接将内部批复予以实施，并对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响时，这种行为可能构成内部行政行为的外部化。然而，这种情况的认定需严格依据法律规定和具体案件事实进行判断，并非所有内部行政行为都能转化为外部行政行为。

总结来说，行政行为不产生法律效力主要是因为这些行为主要涉及行政机关的内部管理、工作流程和沟通协调等方面，不对外产生直接的法律效果。然而，在某些特殊情况下，这些行为可能转化为对外部主体产生实际影响的行为，从而成为行政诉讼的受理对象。对于此类情况，需根据具体事实和法律规定进行审慎判断。如果您有具体的行政行为不产生法律效力的问题或疑虑，可以直接向我咨询，我会根据您的具体情况提供详细的法律解答和建议。