国务院发布的“意见”不属于行政法规，而是政策性文件。以下从多个角度为您详细分析：
一、行政法规的定义与特点
行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并严格按照《行政法规制定程序条例》制定的各类法规。这些法规通常具有以下几个特点：
- 名称特定：行政法规通常以“条例”、“规定”、“办法”等名称命名。
- 公布形式：行政法规以国务院令的形式公布，具有严格的规范形式。
- 法律效力：行政法规具有法律强制效力，是国家法律体系的重要组成部分，违反者可能面临法律责任。
二、国务院“意见”的性质与功能
国务院发布的“意见”则是对特定领域工作或重要问题提出见解和处理办法的一种公文形式。它主要用于对机关、团体、企事业单位的内部事务或某些涉及面较广的问题提出原则性的指导和建议。与行政法规相比，“意见”具有以下特点：
- 性质倾向：“意见”更倾向于政策性文件，主要起指导作用，而非法律强制。
- 制定程序：“意见”的制定相对灵活，不需要按照行政法规的制定程序进行。
- 效力范围：“意见”虽然也有一定约束力，但通常不涉及法律责任，其效力范围主要限于指导性和纲领性。
三、两者之间的主要区别
- 性质不同：行政法规是法律体系的组成部分，具有法律强制效力；而“意见”则是政策性文件，主要起指导作用。
- 制定程序不同：行政法规的制定和发布需遵循严格的法定程序，包括起草、审查、决定和公布等环节；而“意见”的制定则相对灵活，不需要经过如此严格的程序。
- 效力不同：行政法规具有法律效力，违反者可能面临法律责任；而“意见”虽然也有一定约束力，但通常不涉及法律责任，其效力主要体现在对相关工作的指导和引导上。
四、实际应用中的识别
在实际工作中，我们可以通过以下几个方面来识别国务院发布的文件是行政法规还是“意见”：
- 查看文件名称：行政法规通常以“条例”、“规定”、“办法”等名称命名，而“意见”则通常直接以“意见”二字命名。
- 查看公布形式：行政法规以国务院令的形式公布，而“意见”则可能以国务院文件、国务院办公厅文件等形式公布。
- 查看文件内容：行政法规通常包含具体的法律条款和处罚措施，而“意见”则主要提出原则性的指导和建议，不包含具体的法律条款和处罚措施。
综上所述，国务院发布的“意见”并不属于行政法规，它们在性质、功能以及制定程序上都存在明显的区别。如果您在实际工作中遇到相关问题或需要进一步的法律咨询，请随时向我提问，我将竭诚为您解答。