未履行行政协议时，行政机关出具行政处理决定是否合法，需结合具体情况进行判断，不能一概而论。以下从不同角度进行分析：

一、行政协议的性质与行政机关的权力

行政协议，作为行政机关与公民、法人或其他组织之间设立、变更、终止行政法律关系的协议，具有行政性和合同性的双重属性。行政机关在行政协议中既享有行政优益权，如单方变更或解除协议的权力，也承担按照协议约定履行义务的责任。当行政机关未履行行政协议时，其是否有权出具行政处理决定，需看该决定是否符合法律规定和行政协议的约定。

二、行政处理决定的合法性要件

1. 主体合法：出具行政处理决定的行政机关必须具有相应的法定职权。若行政机关超越职权或滥用职权出具决定，则该决定不合法。

2. 内容合法：行政处理决定的内容必须符合法律、法规和规章的规定，且不得与行政协议的约定相悖。若决定内容违法或违反协议约定，则该决定不合法。

3. 程序合法：行政机关在出具行政处理决定时，必须遵循法定的程序要求，如告知、听证、说明理由等。若程序违法，则该决定可能因程序瑕疵而被撤销或确认无效。

三、未履行行政协议时行政机关出具行政处理决定的合法性分析

1. 行政机关有权出具决定的情况：

   • 若行政机关未履行行政协议是由于对方当事人的违约行为导致的，且行政机关在出具决定前已依法履行了告知、催告等程序，那么该决定可能是合法的。例如，行政机关与某企业签订了土地出让协议，但企业未按约定支付土地出让金。行政机关在催告无果后，依法出具了收回土地使用权的决定，该决定在程序上和内容上均符合法律规定。
   • 若行政机关未履行行政协议是由于不可抗力或情势变更等不可归责于双方的原因导致的，且行政机关在出具决定前已与对方当事人进行了协商并尽力弥补损失，那么该决定也可能被视为合法。但这种情况下，行政机关通常需要承担一定的补偿责任。

2. 行政机关无权出具决定或决定不合法的情况：

   • 若行政机关未履行行政协议是由于其自身原因导致的，如决策失误、管理不善等，且未依法履行告知、催告等程序就直接出具了行政处理决定，那么该决定可能是不合法的。例如，行政机关与某开发商签订了房屋拆迁协议，但因行政机关内部协调不畅导致拆迁工作滞后。此时，行政机关若直接出具强制拆迁决定，则可能因程序违法而被撤销。
   • 若行政机关出具的行政处理决定内容违法或违反协议约定，如超出协议约定的范围或条件进行处罚或强制执行，那么该决定肯定是不合法的。

四、法律建议

对于行政机关而言，在未履行行政协议时出具行政处理决定前，应仔细审查决定的合法性要件，确保主体、内容和程序均符合法律规定和协议约定。对于对方当事人而言，若认为行政机关出具的行政处理决定不合法，可以通过行政复议或行政诉讼等途径进行维权。

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