在行政诉讼中，行政机关在二审中才提交规范性文件，这一行为本身并不直接决定其合法性，但可能涉及程序正当性和证据提交的时效性问题，需结合具体情况分析。以下从不同角度进行详细阐述：

1. 程序正当性角度

• 一般原则：在行政诉讼中，行政机关作为被告，应当遵循诉讼程序，及时、全面地提交证据和依据，包括规范性文件。这是确保诉讼公平、公正进行的基本要求。
• 二审提交规范性文件：如果行政机关在二审中才提交规范性文件，且该文件是证明其行政行为合法性的关键证据，那么这一行为可能引发对程序正当性的质疑。因为一审阶段行政机关未提交，可能剥夺了原告在一审中对该文件进行质证和辩论的权利。
• 例外情况：然而，如果行政机关能证明该规范性文件是在一审后新发现的，或者因客观原因无法在一审阶段提交，且该文件的提交对案件结果有重大影响，那么二审法院可能会考虑接受该文件作为新证据。

2. 证据提交时效性角度

• 证据规则：根据诉讼证据规则，当事人应当在举证期限内提交证据。逾期提交的证据，除非对方同意质证，否则可能不被法院采纳。
• 二审提交的影响：行政机关在二审中提交规范性文件，如果未经对方同意或法院许可，可能面临证据不被采纳的风险。这可能导致行政机关在二审中处于不利地位，甚至影响案件的最终结果。

3. 法律后果与建议

• 法律后果：如果行政机关在二审中提交的规范性文件未被法院采纳，且该文件是证明其行政行为合法性的关键证据，那么行政机关可能面临败诉的风险。
• 建议：
  • 行政机关：应严格遵守诉讼程序，及时、全面地提交证据和依据。如果因特殊原因无法在一审阶段提交关键证据，应在举证期限内申请延期举证，并在获得法院许可后及时提交。
  • 原告：如果发现行政机关在二审中提交了新的规范性文件，且该文件可能影响案件结果，应及时向法院提出异议，并要求法院对该文件进行质证和辩论。

4. 实际操作中的注意事项

• 沟通与协商：在诉讼过程中，行政机关和原告应保持沟通，尽量通过协商解决证据提交等问题。这有助于减少诉讼成本，提高诉讼效率。
• 法院的自由裁量权：法院在处理此类问题时，具有一定的自由裁量权。法院会根据案件的具体情况，综合考虑证据的重要性、提交证据的时效性等因素，作出合理的判断。

综上所述，行政机关在行政诉讼二审中提交规范性文件，其合法性需结合具体情况分析。从程序正当性和证据提交时效性角度来看，行政机关应尽可能在一审阶段提交所有关键证据和依据。如果因特殊原因无法在一审阶段提交，应在举证期限内申请延期举证，并在获得法院许可后及时提交。如有任何法律疑问，可直接向我咨询。