结论：未实际收到款项时，原则上不能直接开具行政票据（如行政事业性收费票据、罚没票据等），但需结合具体场景和法律要求判断。以下是分情况说明：

1. 行政事业性收费场景

• 核心规则：根据《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》，收费单位需在“实际收到款项”后开具票据。若未收款，仅凭承诺或协议开具票据，可能违反票据管理规定。
• 例外情形：若法律明确允许预收款（如部分行政许可预缴费用），需同时满足：
  • 法律、法规或规章明确授权预收款；
  • 收费单位与缴费人签订书面协议，明确预收款性质、金额及退还条件；
  • 票据备注“预收款”字样。
• 风险点：未收款先开票可能导致财政资金流失风险，审计时可能被认定为违规操作。

2. 行政处罚罚没场景

• 核心规则：根据《财政违法行为处罚处分条例》，行政机关作出罚款决定后，需在“当事人实际缴纳罚款”后开具罚没票据。若未收款先开票，可能涉及：
  • 违反“收支两条线”管理规定；
  • 票据与实际资金流不符，构成财务违规。
• 例外情形：若当事人当场缴纳罚款（如现场处罚），可同步开具票据；但若约定分期缴纳或暂缓缴纳，需在每期实际收款后开具对应票据。

3. 合同履行与票据开具的分离问题

• 民事合同视角：若行政机关与相对人存在民事合同关系（如政府采购），未收款先开票可能涉及：
  • 违反《民法典》中“先履行抗辩权”原则（若合同约定收款后开票）；
  • 税务风险（如增值税纳税义务发生时间与实际收款时间不一致）。
• 行政协议特殊规则：若为行政协议（如PPP项目），需按协议约定和财政部门要求处理票据，但通常仍以实际收款为前提。

4. 实务建议

• 严格遵循“钱票一致”原则：除非法律明确允许预收款，否则应避免未收款先开票。
• 完善内部流程：建立票据开具与收款核销的联动机制，确保票据与资金流匹配。
• 风险防范：若需预收款开票，应留存书面协议、审批文件等证据，避免被认定为违规。

总结：未收到款项时开具行政票据需谨慎，需结合具体场景、法律授权及内部流程判断。如有具体案例或地区性规定差异，可进一步提供细节，我将结合实务经验为您分析。