国发文件不属于法律，也不属于行政法规，而是国务院发布的规范性文件。具体分析如下：

一. 国发文件的性质

1. 不属于法律：国发文件是国务院发布的，但它并不属于国家法律体系中的“法律”范畴。法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的。
2. 不属于行政法规：行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照行政法规规定的程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。国发文件虽然由国务院发布，但并不属于行政法规，因为它不是按照行政法规的制定程序制定的，也不具有行政法规的法律效力。
3. 属于规范性文件：国发文件是国务院为了指导和规范某项工作或事项而发布的具有普遍约束力的文件，它属于规范性文件的范畴。规范性文件虽然具有一定的约束力，但其法律效力低于法律、行政法规。

二. 行政法规与国发文件的区别

1. 制定程序不同：行政法规的制定需要遵循严格的立法程序，包括起草、审查、决定、公布等环节。而国发文件的制定程序相对灵活，不需要像行政法规那样经过严格的立法程序。
2. 法律效力不同：行政法规的法律效力高于地方性法规和规章，具有在全国范围内普遍适用的法律效力。而国发文件虽然具有普遍约束力，但其法律效力低于行政法规，通常只在国务院及其所属部门、地方各级人民政府及其所属部门之间具有约束力。
3. 表现形式不同：行政法规通常以“条例”、“规定”、“办法”等名称出现，而国发文件则通常以“国发[年份]XX号”的形式出现。

综上所述，国发文件是国务院发布的规范性文件，它不属于法律或行政法规，但具有一定的普遍约束力和指导意义。在实际工作中，我们应当根据国发文件的具体内容和要求，结合实际情况进行贯彻和执行。如有进一步需要，您可以继续咨询我。