工程变更单并不一定要由建设单位发出。下面是对这一问题的详细分析：

一. 工程变更的提出

• 工程变更的提出并不局限于特定的单位。在实际工程中，设计单位、施工单位、监理单位等都可能根据工程实际情况和需要，提出工程变更的建议或要求。
• 例如，设计单位可能在设计过程中发现原设计方案存在不足或需要优化，从而提出变更；施工单位在施工过程中可能遇到实际施工条件与设计不符的情况，也需要提出变更；监理单位在监督过程中，如发现工程质量或安全问题，同样可以提出变更建议。

二. 法律依据

• 根据《中华人民共和国民法典》第五百四十三条，“当事人协商一致，可以变更合同”。这一条款说明了合同变更的灵活性，只要合同当事人（包括建设单位、施工单位等）协商一致，即可进行变更。
• 同时，虽然《建设工程质量管理条例》第二十六条强调了施工单位对施工质量负责，并规定了总承包单位的质量责任，但并未明确限定工程变更的提出单位。这进一步说明，工程变更的提出并不受限于特定的单位，而是可以根据实际情况由相关单位提出。

三. 工程变更单的发出

• 工程变更单作为工程变更的正式文件，其发出单位通常根据工程变更的提出和协商情况来确定。可能是建设单位，也可能是设计单位、施工单位或监理单位。
• 重要的是，无论由哪个单位发出，工程变更单都应经过相关单位的审核和确认，确保变更的合理性和可行性。

我的观点：工程变更单的发出单位并不固定为建设单位，而是可以根据工程实际情况和需要，由相关单位提出并经过协商后确定。如有进一步需要，您可以继续咨询我。