行政机关不落实部委的文件是否属于不作为，需根据文件的性质、行政机关的法定职责以及是否存在合理的不执行理由等因素综合判断。以下是对这一问题的详细分析：
文件具有法定效力且设定了明确职责：
- 若部委的文件是法律、法规、规章等具有法定拘束力的规范，且为行政机关创设了明确的法律义务，那么行政机关必须履行该文件设定的职责。
- 在这种情况下，如果行政机关有能力执行却故意不执行，即构成行政不作为。行政不作为本质上是对公共利益维护和分配权的放弃，将直接损害和侵犯公共利益和个人利益，因此是一种违法行为。
文件不具有法定效力或未设定明确职责：
- 若部委的文件仅为指导性、倡导性文件，没有为行政机关创设明确的法律义务，那么行政机关不执行该文件通常不构成行政不作为。
- 例如，一些政策性的指导意见或建议，虽然对行政机关的工作有一定的指导作用，但并不具有法律上的强制力，行政机关可以根据实际情况选择是否执行。
存在合理的不执行理由：
- 即使文件具有法定效力且设定了明确职责，但如果行政机关因不可抗力或其他合理的客观原因（如缺乏执行所需的专业人员、资金等关键资源）而无法执行，那么也不构成行政不作为。
- 在这种情况下，行政机关有义务及时向上级说明情况，并在障碍消除后尽快履行职责。如果行政机关未能及时说明情况或未在障碍消除后履行职责，则可能构成行政不作为。
法律救济途径：
- 当行政机关构成行政不作为时，公民、法人或其他组织可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。
- 根据《行政诉讼法》的相关规定，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。
举例说明：
- 假设某部委发布了一份关于加强环境保护的文件，要求某行政机关在特定区域内加强环境监管。如果该行政机关有能力执行却故意不执行，导致该区域环境恶化，那么该行政机关的行为就构成了行政不作为。
- 相反，如果该行政机关因缺乏必要的监管设备或人员而无法执行该文件的要求，且及时向上级说明了情况，并在后续获得了必要的支持后履行了职责，那么该行政机关的行为就不构成行政不作为。
综上所述，判断行政机关不落实部委的文件是否属于不作为，需要综合考虑文件的性质、行政机关的法定职责以及是否存在合理的不执行理由等多方面因素。如果您对此有进一步的疑问或需要具体的法律帮助，请直接向我咨询。