行政法规不能创设冻结存款，这一权力仅由法律享有。以下从多个角度对此问题进行详细分析：
一、法律依据
根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定：
- 第九条：明确列举了行政强制措施的种类，其中包括冻结存款、汇款。
- 第十条：规定行政强制措施由法律设定。在尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的情况下，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
从上述条款可以看出，冻结存款、汇款的行政强制措施设定权被明确授予了法律，行政法规无权设定。
二、法律原则与目的
- 法律优先原则：在行政强制措施的设定上，遵循法律优先的原则。即，如果已经有法律对某项行政强制措施作出了规定，那么行政法规就不得再对该项措施进行设定。这一原则确保了法律的权威性和统一性。
- 特定事项保留：对于限制公民人身自由和冻结存款、汇款这两项涉及公民基本权利的行政强制措施，法律特别保留了其设定权，仅允许法律进行设定。这是为了保障公民的基本权利和自由，防止行政机关滥用权力。
- 行政法规的权限范围：行政法规虽然可以在一定范围内设定行政强制措施，但其权限是受到严格限制的。除了法律已经设定的事项以及限制公民人身自由和冻结存款、汇款这两项特定事项外，行政法规可以根据国务院的行政管理职权事项设定其他行政强制措施。
三、实际应用中的指导意义
- 行政机关的合规操作：在实际操作中，行政机关应严格遵守法律法规关于行政强制措施设定的规定。对于冻结存款、汇款等敏感且对当事人权益影响重大的行政强制措施，必须确保有明确的法律授权才能实施。
- 当事人的权益保护：当事人在面对此类措施时，也有权要求行政机关出示相应的法律依据，以维护自身的合法权益。如果行政机关无法提供合法的法律依据，当事人可以依法提出异议或申请行政复议、提起行政诉讼等。
四、可能的法律后果
如果行政机关违反法律规定，擅自通过行政法规设定冻结存款、汇款的行政强制措施，那么该行政法规将因违反上位法而无效。同时，行政机关也可能因此面临法律责任，包括被撤销或变更相关行政行为、承担赔偿责任等。
总结与建议：行政法规不能创设冻结存款，这是由《行政强制法》确立的法律原则。在实际应用中，行政机关和当事人均应严格遵守这一规定，以确保行政行为的合法性和当事人权益的有效保护。如果您对行政法规的设定权限或行政强制措施的具体应用存在疑问，可以直接向我咨询，我将为您提供专业的法律解答。