航空公司扣费条例并非全部由国家统一规定，而是由航空公司根据自身运营需求制定，但需符合国家法律法规的强制性要求。具体分析如下：

1. 航空公司自主制定扣费规则的合法性
   根据《中华人民共和国民法典》第四百九十六条（格式条款规则）及《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十六条，航空公司作为运输服务提供方，有权通过合同条款（如运输总条件、客票使用规则）约定退改签费用、行李超重费等扣费标准。但此类条款需满足：

   • 显著提示义务：在购票页面、客票凭证等位置以加粗、弹窗等方式明确告知消费者；
     
   • 公平性原则：不得通过不合理条款免除自身责任、加重消费者责任或排除消费者主要权利（如《民法典》第四百九十七条关于格式条款无效的情形）。
     

2. 国家对扣费行为的强制性规范
   尽管具体费率由航空公司制定，但以下领域受国家直接监管：

   • 定价原则：民航局《公共航空运输旅客服务管理规定》要求退改签费用需与航班取消风险、机票折扣率等成本因素匹配，禁止“一刀切”式高额收费；
     
   • 禁止行为：如《消费者权益保护法》第五十五条禁止航空公司通过虚假宣传诱导购票后擅自变更合同（如随意取消航班）；
     
   • 特殊群体保护：对军人、残疾人等群体，国家可能通过行政法规要求航空公司给予费用减免（如《军人抚恤优待条例》第三十四条）。
     

3. 争议解决路径
   若消费者认为航空公司扣费不合理，可通过以下方式维权：

   • 行政投诉：向民航局消费者事务中心（12326热线）举报，监管部门可依据《民用航空法》第一百二十七条对违规行为处罚；
     
   • 民事诉讼：以航空公司违反《民法典》第四百九十六条（未履行提示义务）或第四百九十七条（条款无效）为由，主张退还多收费用；
     
   • 行业自律：通过中国航空运输协会调解，部分航空公司已承诺优化退改签规则（如南航“阶梯费率”改革）。
     

建议：购票前仔细阅读航空公司《运输总条件》，重点关注退改签、行李规则章节；若遇高额扣费，可要求航空公司出具费用计算依据，并保留客票、沟通记录等证据。如有进一步疑问，可直接向我咨询具体场景下的法律适用问题。