行政执法中，若黑车车主及乘客均不配合做询问笔录，导致证据不足，调查报告仍可制作，但内容及效力会受影响，且可能面临证据不足的法律风险。以下从不同角度对此问题进行分析：
一、调查报告的制作与证据要求
调查报告的制作：
- 行政执法机关在调查违法行为时，有义务制作调查报告，以记录调查过程、发现的事实及证据等。
- 调查报告是行政执法的重要文件，用于支持后续的行政处罚或其他行政决定。
证据的要求：
- 行政执法机关在作出行政处罚决定前，必须收集足够的证据来证明违法事实的存在。
- 证据应具有客观性、关联性和合法性，能够真实、准确地反映违法事实。
二、询问笔录在证据中的地位
询问笔录的作用：
- 询问笔录是行政执法中常用的证据形式之一，用于记录被询问人的陈述和意见。
- 在黑车违法案件中，询问黑车车主和乘客的笔录可以提供关于违法行为的直接证据。
询问笔录缺失的影响：
- 若黑车车主及乘客均不配合做询问笔录，将导致直接证据缺失。
- 这可能使得行政执法机关难以全面、准确地认定违法事实，进而影响调查报告的完整性和说服力。
三、证据不足时的处理
继续收集证据：
- 行政执法机关应尝试通过其他方式收集证据，如现场勘查、物证收集、证人证言等。
- 在黑车违法案件中，可以收集车辆信息、行驶路线、交易记录等间接证据来支持违法事实的认定。
依法作出处理：
- 若证据确实不足，无法认定违法事实，行政执法机关应依法作出不予行政处罚的决定。
- 若部分证据足以认定部分违法事实，可以依法作出部分行政处罚的决定。
调查报告的内容调整：
- 在证据不足的情况下，调查报告应如实反映证据收集情况，指出证据缺失的部分及可能的影响。
- 调查报告可以提出进一步调查的建议，或说明因证据不足而无法作出全面认定的情况。
四、法律风险与防范
法律风险：
- 证据不足可能导致行政处罚决定被撤销或确认违法，进而损害行政执法机关的公信力。
- 若因证据不足而未能及时制止违法行为，可能对社会公共利益造成进一步损害。
防范措施：
- 行政执法机关应加强证据收集工作，确保证据的充分性和合法性。
- 在证据收集过程中，应注重程序合法性，避免因程序违法而导致证据无效。
- 对于不配合调查的黑车车主和乘客，可以依法采取强制措施或追究其法律责任。
建议：在实际操作中，行政执法机关应尽可能收集全面、准确的证据来支持违法事实的认定。若遇到黑车车主及乘客不配合做询问笔录的情况，应及时调整调查策略，通过其他方式收集证据。同时，在制作调查报告时，应如实反映证据收集情况，并提出合理的处理建议。如有任何法律疑问或需要进一步的法律帮助，可以直接向我咨询。