行政法规是由国务院制定的。

详细来说，国务院根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的相关规定，有权制定行政法规。这些法规是为了规范行政管理活动，确保国家法制体系的统一性和权威性，维护社会秩序和公共利益。行政法规作为法律的具体化表现，对于细化法律规定、增强法律的可操作性具有重要意义。

例如，《中华人民共和国宪法》第八十九条明确规定，国务院的第一项职权即为“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。这一条款为国务院制定行政法规提供了根本的宪法依据。《中华人民共和国立法法》也进一步细化了国务院制定行政法规的权力，如该法第六十五条规定了行政法规的制定程序和公布方式。

因此，行政法规的制定机关是国务院，其制定的行政法规具有极高的法律地位和法律效力。如果你对此有更多疑问或需要进一步的法律咨询，可以直接向我提问。