将退伍军人人数作为政府采购的实质性需求，在合法性上需要具体问题具体分析。

首先，我们要明确政府采购的基本原则和目标。政府采购旨在通过公平、公正、公开的方式，选择最优的供应商，以提供高质量的公共产品或服务。在这个过程中，实质性需求通常指的是对采购标的的质量、性能、规格等方面的具体要求。

1. 如果退伍军人人数与采购项目的性质直接相关：

   • 例如，某个政府采购项目是为了支持退伍军人就业或创业，那么将退伍军人人数作为实质性需求是合理的。这种情况下，退伍军人人数不仅是一个数量指标，更是项目目标实现的关键要素。
   • 法律上，这种做法并不违反公平、公正、公开的原则，反而有助于实现特定的社会政策目标。

2. 如果退伍军人人数与采购项目的性质无直接关联：

   • 在这种情况下，将退伍军人人数作为实质性需求可能会引发争议。因为这种做法可能被视为对特定群体的偏袒，从而损害其他潜在供应商的利益。
   • 法律上，这种做法可能涉嫌违反政府采购的公平性原则，需要谨慎对待。

综上所述，将退伍军人人数作为政府采购的实质性需求，其合法性取决于该需求与采购项目性质的直接相关性。如果相关，则是合法的；如果不相关，则可能涉嫌违反公平性原则。因此，在具体操作中，需要仔细权衡和判断。如果你有更具体的案例或情境，我可以为你提供更详细的法律分析和建议。