开发商与政府签订的土地一级开发协议，在多数情况下，可以被认定为行政协议。以下是对此问题的详细分析：

行政协议的定义与特征

行政协议，也称为行政合同，是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。其核心特征在于：

1. 主体特定：一方必须是行政机关，另一方是公民、法人或其他组织。
2. 目的特定：旨在实现公共利益或行政管理目标。
3. 内容特定：协议内容涉及行政法上的权利义务关系。

土地一级开发协议的性质

土地一级开发协议，通常涉及政府将国有土地使用权出让前的土地整理、开发等事项，委托给开发商进行。这类协议：

1. 主体方面：一方是政府（行政机关），另一方是开发商（法人或其他组织），符合行政协议的主体要求。
2. 目的方面：旨在实现土地资源的有效利用和城市规划的实施，具有公共利益和行政管理目标的属性。
3. 内容方面：协议内容往往涉及土地权属的变更、土地使用条件的设定、开发费用的支付等行政法上的权利义务关系。

司法实践中的认定

在司法实践中，法院通常会根据行政协议的定义和特征，结合具体协议的内容和目的，来认定土地一级开发协议是否属于行政协议。如果协议符合行政协议的核心特征，且没有违反法律法规的强制性规定，那么法院一般会认定其为行政协议。

特殊情况与例外

当然，也存在一些特殊情况或例外。例如，如果土地一级开发协议的内容更侧重于民事权利义务关系，如单纯的土地租赁、合作开发等，且不涉及行政法上的权利义务关系，那么该协议可能更倾向于被认定为民事合同。但这种情况相对较少，且需要具体协议具体分析。

法律建议

对于开发商与政府签订的土地一级开发协议，如果双方对协议性质存在争议，建议：

1. 仔细审查协议内容：明确协议中的权利义务关系，特别是涉及行政法上的权利义务部分。
2. 咨询专业律师：在签订协议前或发生争议时，及时咨询专业律师，了解协议的法律性质和可能产生的法律后果。
3. 保留相关证据：在协议履行过程中，保留好与协议相关的所有证据，以便在发生争议时能够证明自己的主张。

如果您在土地一级开发协议方面有任何疑问或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询。