关于“不予行政处罚告知书是否必须制作”的问题，这确实是一个涉及行政执法程序规范性的重要议题。结合相关法律法规及实践操作，我可以为您详细解答如下：
一、不予行政处罚告知书的法律基础与必要性
法律基础：
- 根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩等权利。虽然该法条直接针对的是行政处罚决定，但其背后的立法精神——保障当事人的知情权与申辩权，同样适用于不予行政处罚的情形。
- 在特定领域的行政法规或部门规章中，如《北京市城管执法部门轻微违法行为不予行政处罚规定(试行)》等，也明确规定了不予行政处罚时应当遵循的程序，包括告知当事人相关决定及理由。
必要性：
- 程序正义：制作不予行政处罚告知书是行政执法程序正义的重要体现。它确保了当事人能够充分了解行政机关的决定及其依据，从而维护了当事人的知情权。
- 权利保障：通过告知书，当事人可以明确自己的行为是否构成违法，以及为何不予处罚，这有助于当事人理解法律，并在未来避免类似行为。同时，告知书也为当事人提供了申辩的机会，如果当事人认为不予处罚的决定有误，可以通过合法途径提出异议。
- 风险防控：制作告知书可以避免行政机关因程序瑕疵而引发的法律风险。如果行政机关在不予处罚时未履行告知义务，可能会面临当事人的投诉、复议或诉讼，从而影响行政机关的公信力和执法效率。
二、不予行政处罚告知书的制作要求
内容要求：
- 告知书应当明确载明不予行政处罚的决定、事实、理由和依据。
- 告知书还应当告知当事人依法享有的权利，如陈述、申辩等。
形式要求：
- 告知书应当以书面形式制作，并由当事人签名或盖章确认。如果当事人拒绝签名或盖章，行政机关可以在告知书上注明情况，并由执法人员签名或盖章作为证明。
- 告知书应当一式两份，一份送达当事人，一份由行政机关留存备查。
三、实践中的操作建议
- 全面调查取证：在作出不予行政处罚决定前，行政机关应当全面、客观、公正地调查取证，确保事实清楚、证据确凿。
- 依法履行告知义务：行政机关应当按照法定程序制作不予行政处罚告知书，并依法送达当事人。在送达过程中，应当注意保留送达证据，如送达回证等。
- 加强宣传教育：在作出不予行政处罚决定的同时，行政机关还可以对当事人进行法规宣传和教育提示，督促其自觉遵守法律法规，共同维护良好的社会秩序。
四、特殊情况下的处理
虽然一般情况下不予行政处罚告知书是必须制作的，但在某些特殊情况下，如当事人明确表示放弃陈述、申辩权利或无法联系到当事人时，行政机关可以在履行必要程序后，依法作出不予行政处罚决定，并记录相关情况。然而，这种情况应当非常谨慎处理，并尽可能避免发生。
综上所述，不予行政处罚告知书在大多数情况下是必须制作的。它不仅是行政执法程序正义的重要体现，也是保障当事人知情权与申辩权、防控法律风险的重要手段。因此，行政机关在作出不予行政处罚决定时，应当严格遵守相关法律法规和程序要求，确保告知书的制作和送达符合法定标准。