央企成立子公司时，是可以不控股的。以下从多个角度对此问题进行详细分析：
一、法律角度
公司法规定：
- 根据《中华人民共和国公司法》的相关规定，公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。
- 法律并未规定母公司必须控股子公司，即母公司可以持有子公司少于50%的股权，甚至可以不持有股权（但这种情况较为少见，且可能涉及复杂的法律和商业安排）。
股权结构灵活性：
- 央企作为母公司，在设立子公司时，可以根据自身的战略规划和商业需求，灵活决定子公司的股权结构。
- 这包括决定是否控股子公司，以及控股的比例是多少。
二、商业角度
战略投资与合作：
- 央企可能出于战略投资或合作的目的，与其他企业或投资者共同设立子公司，而不一定追求控股地位。
- 例如，央企可能与一家具有先进技术或市场优势的企业合作，共同出资设立子公司，以实现资源共享和优势互补。
风险分散与资源整合：
- 不控股子公司可以帮助央企分散风险，避免过度集中投资于某一领域或项目。
- 同时，通过与其他投资者合作，央企可以整合更多资源，提升子公司的竞争力和市场影响力。
三、实际操作角度
子公司治理结构：
- 无论央企是否控股子公司，都需要建立健全子公司的治理结构，包括董事会、监事会等，以确保子公司的规范运作和有效管理。
- 央企可以通过派驻董事、监事等方式，对子公司的经营决策进行监督和指导。
合同安排与权益保护：
- 央企可以通过与子公司其他股东签订合同的方式，明确各方的权利和义务，保护自身的合法权益。
- 例如，可以约定央企在子公司中的特定权益，如优先购买权、共同出售权等。
四、注意事项
合规性审查：
- 在设立子公司时，央企需要进行合规性审查，确保子公司的设立和运营符合相关法律法规的规定。
- 这包括对外投资审批、反垄断审查等方面的合规性。
风险评估与管理：
- 央企需要对不控股子公司可能带来的风险进行评估和管理，包括市场风险、信用风险、法律风险等。
- 通过建立完善的风险管理体系，央企可以降低不控股子公司带来的潜在风险。
总结与建议：央企在成立子公司时，是可以不控股的。这既符合法律的规定，也符合商业实践的需求。然而，在实际操作中，央企需要综合考虑战略规划、商业需求、风险分散和资源整合等多方面因素，做出明智的决策。同时，央企还需要建立健全子公司的治理结构，进行合规性审查和风险评估与管理，以确保子公司的规范运作和有效管理。如有任何疑问或需要进一步的法律建议，请直接向我咨询。