国土局土地使用权回购协议是否属于行政行为，需分情况讨论：

1. 若回购协议基于平等主体间的民事约定
   若国土局与土地使用权人通过协商一致，以平等民事主体身份签订回购协议（例如因城市规划调整、公共利益需要等），且协议内容不涉及行政权力的直接行使（如强制征收、单方定价等），则该协议属于民事合同范畴。此时国土局的行为性质为民事法律行为，受《民法典》合同编调整，双方权利义务以协议约定为准。

2. 若回购协议伴随行政权力的行使
   若国土局依据《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规，以行政主体身份单方面决定回购土地使用权（例如因公共利益需要提前收回土地），且协议中包含行政命令、强制执行等要素（如单方定价、限期交地等），则该行为属于行政行为。此时协议本质是行政合同的载体，受《行政诉讼法》调整，土地使用权人可对协议的合法性提起行政复议或行政诉讼。

关键区分点：

• 行为主体身份：国土局是否以行政主体身份行使权力；
  
• 协议内容性质：是否存在单方强制性条款或行政命令；
  
• 法律依据：是否直接援引行政法律法规作为行为依据。
  

建议：
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