结论：按政策规定设立有利于部分招标人的招标文件，并不直接构成串通投标罪。但需注意，若该行为实质上限制了竞争，损害了其他投标人的合法权益，且符合串通投标罪的构成要件，则可能被认定为串通投标罪。以下从多个角度进行详细分析：

1. 串通投标罪的构成要件：

   • 主观方面：串通投标罪要求行为人具有共同故意，即投标人之间或者投标人与招标人之间相互串通，意图通过不正当手段中标。
   • 客观方面：表现为投标人之间相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，或者投标人与招标人之间串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益，且情节严重的行为。

2. 按政策规定设立招标文件的情况：

   • 政策合法性：如果招标文件的设立是基于合法、合规的政策规定，且该政策旨在促进公平竞争、优化资源配置等正当目的，那么该行为本身并不具有违法性。
   • 对竞争的影响：关键在于该招标文件是否实质上限制了竞争。如果招标文件虽然对部分投标人有利，但并未排除其他投标人的公平竞争机会，或者该有利条件是基于合理的、非歧视性的标准设定的，那么该行为通常不会被认定为串通投标。

3. 可能构成串通投标罪的情形：

   • 实质限制竞争：如果招标文件的设立实质上限制了竞争，例如通过设定不合理的条件、排除特定投标人等方式，使得其他投标人无法公平参与竞争，且该行为与投标人或招标人之间存在串通，那么可能构成串通投标罪。
   • 损害他人利益：串通投标罪不仅要求行为具有违法性，还要求该行为损害了招标人、其他投标人或国家、集体、公民的合法利益。如果招标文件的设立导致其他投标人无法中标，且该结果是由于串通行为造成的，那么可能构成串通投标罪。

4. 法律建议：

   • 合规审查：在设立招标文件时，应确保该文件符合相关法律法规和政策规定，避免设定不合理或歧视性的条件。
   • 公平竞争：应确保招标过程公开、公平、公正，为所有投标人提供平等的竞争机会。
   • 风险防范：如果招标文件可能对部分投标人有利，应评估该行为是否可能限制竞争或损害他人利益，并采取相应的风险防范措施。

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