国有企业与民营企业成立合资公司时，公司章程应由双方股东共同制定，并根据《公司法》的相关规定进行制定和审批。具体分析如下：
一. 公司章程的制定
- 共同制定：国有企业与民营企业成立合资公司时，作为合资公司的股东，双方应共同参与公司章程的制定过程。这体现了双方对公司治理结构和运营规则的共同意愿和约定。
- 内容要求：公司章程应包含公司名称、住所、经营范围、注册资本、股东的姓名或者名称、出资方式、出资额和出资时间、公司的机构及其产生办法、职权、议事规则、公司法定代表人等事项。这些内容是公司章程的基本要素，也是公司设立和运营的基础。
二. 相关法律依据
- 《中华人民共和国公司法》第十一条：设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力。这表明公司章程在公司治理中的重要地位，是规范公司行为和保护股东权益的重要依据。
- 《中华人民共和国公司法》第五十五条（部分相关）：虽然该条主要规定了有限责任公司成立后应向股东签发出资证明书的内容，但也间接说明了公司章程中应包含股东的出资等相关信息，这是公司章程制定时需要考虑的重要方面。
三. 实际操作建议
- 充分协商：国有企业与民营企业在制定合资公司章程时，应充分协商，确保双方利益得到平衡和保护。
- 遵循法律：公司章程的制定必须严格遵守《公司法》等相关法律法规的规定，确保公司章程的合法性和有效性。
- 明确权责：公司章程应明确股东、董事、监事等人员的权责，确保公司治理结构的清晰和高效。
综上所述，国有企业与民营企业成立合资公司时，公司章程的制定是一个重要环节，应由双方股东共同制定，并根据《公司法》的相关规定进行制定和审批。如有进一步需要，您可以继续咨询我。