行政法规是由国务院制定的。
详细分析如下：
制定主体与法律依据：
- 行政法规的制定主体明确为国务院，这是由《中华人民共和国宪法》第八十九条明确规定的，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。
- 同时，《中华人民共和国立法法》也进一步明确了国务院制定行政法规的权力，并详细规定了行政法规的制定事项。
制定事项与作用：
- 行政法规可以就执行法律的具体规定进行细化，以确保法律的有效实施。
- 它还可以就国务院行政管理职权范围内的事项进行规范，管理国家事务，确保国家行政管理的有序进行。
与法律的关系：
- 行政法规是根据宪法和法律制定的，其效力位阶低于法律。
- 当全国人民代表大会及其常务委员会认为应当由法律规定的事项而尚未制定法律时，国务院可以根据授权先制定行政法规，但待条件成熟时，应及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。
综上所述，行政法规作为国务院根据宪法和法律制定的规范性文件，在国家行政管理活动中具有举足轻重的地位和作用。如果你对行政法规的具体内容或应用有疑问，可以直接向我咨询，我会为你提供专业的法律解答。