国有建设用地不能当作耕地发包。以下是具体分析：

1. 土地性质与用途管制
   根据《中华人民共和国土地管理法》第四条，我国实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。国有建设用地是指已依法办理建设用地审批手续，用于建造建筑物、构筑物的土地，其用途已通过规划确定为非农用途（如工业、商业、住宅等）。而耕地属于农用地，专门用于农业生产。法律明确禁止擅自改变土地用途，因此将国有建设用地作为耕地发包，本质上属于改变土地用途的行为，违反了用途管制原则。

2. 发包主体的合法性
   若国有建设用地已通过出让、划拨等方式设定给特定主体（如企业、政府机构），其使用权已归属该主体，原土地所有权人（国家）或管理方（如地方政府、国土部门）无权直接将其作为耕地发包。即使土地闲置，也需通过法定程序（如收回、置换）调整用途后，方可重新安排使用，而非直接发包为耕地。

3. 承包合同的效力问题
   假设存在将国有建设用地发包为耕地的合同，该合同可能因违反法律强制性规定（《土地管理法》第四条、第五十六条）而被认定为无效。根据《民法典》第一百五十三条，违反法律、行政法规强制性规定的民事法律行为无效，由此引发的纠纷（如承包方主张权益）可能无法得到法律支持。

4. 特殊情形与例外
   若国有建设用地因规划调整或历史原因被临时用于农业种植（如城市边角地、待开发土地的临时利用），需满足以下条件：

   • 取得自然资源主管部门的临时用地许可；
     
   • 明确临时使用期限（一般不超过2年）；
     
   • 不得修建永久性建筑物或破坏土地耕作层。
     但此类情形属于“临时利用”，而非法律意义上的“发包为耕地”，且需严格履行审批程序。

建议：若涉及国有建设用地利用问题，应首先核查土地权属、规划用途及审批文件，确保用途变更符合法定程序。如有疑问，可直接向我咨询具体操作路径及合规风险。