在行政复议中发现被申请人违法行为但没有制发行政复议意见书，并不直接构成违法，但可能违反了行政复议的法定职责或程序要求，具体需结合实际情况判断。以下从几个角度详细分析：
行政复议意见书的性质与目的
- 行政复议意见书是行政复议机关在办理行政复议案件过程中，对被申请人作出的具体行政行为进行审查后，认为该行为存在违法或不当情形，向被申请人提出的纠正意见或建议。
- 其目的在于监督被申请人依法行使职权，纠正违法行为，保护公民、法人或其他组织的合法权益。
未制发行政复议意见书的法律后果
- 不直接构成违法：行政复议法并未明确规定，在发现被申请人违法行为时必须制发行政复议意见书。因此，从字面上理解，未制发意见书并不直接构成违法。
- 可能违反法定职责或程序要求：然而，如果行政复议机关在审查过程中确实发现了被申请人的违法行为，且该行为对申请人或公共利益造成了实质性影响，那么行政复议机关有义务采取适当措施予以纠正或建议纠正。此时，未制发行政复议意见书可能被视为未充分履行法定职责或违反了行政复议的程序要求。
实际操作中的考量因素
- 违法行为的性质与严重程度：如果被申请人的违法行为轻微且未造成严重后果，行政复议机关可能选择通过其他方式（如口头建议、书面通知等）提醒被申请人纠正，而不必正式制发行政复议意见书。
- 行政复议机关的裁量权：行政复议机关在办理案件时享有一定的裁量权，可以根据案件具体情况决定是否制发行政复议意见书。这种裁量权的行使应当遵循合法、合理、公正的原则。
对申请人的救济途径
- 如果申请人认为行政复议机关未制发行政复议意见书的行为侵犯了其合法权益，可以通过向上级行政机关申诉、提起行政诉讼等方式寻求救济。
- 在行政诉讼中，法院将对行政复议机关的行为进行合法性审查，如果认为行政复议机关未履行法定职责或违反了程序要求，可能会判决其承担相应的法律责任。
建议：
- 对于行政复议机关而言，在办理行政复议案件时，应当严格依法履行职责，对发现的被申请人违法行为进行认真审查，并根据实际情况决定是否制发行政复议意见书。
- 对于申请人而言，如果认为行政复议机关未充分履行职责或违反了程序要求，可以及时向上级行政机关申诉或提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。
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