上级行政机关交办一般不能直接视为委托人，但具体是否构成委托关系需根据交办事项的性质、双方约定及法律规定综合判断。以下从不同角度进行分析：

1. 委托关系的法律定义：

   • 委托关系通常基于双方的意思表示一致而成立，即一方（委托人）委托另一方（受托人）处理特定事务，受托人同意接受委托。
   • 在委托关系中，委托人通常对受托人的行为承担一定的法律责任，受托人则按照委托人的指示和要求行事。

2. 上级行政机关交办与委托关系的区别：

   • 上级行政机关交办通常指的是上级机关对下级机关或所属单位布置任务、要求完成特定工作。这种交办更多体现的是行政层级间的管理和指导关系，而非平等的委托关系。
   • 在交办过程中，上级机关往往对下级机关或所属单位具有直接的指挥和监督权，下级机关或所属单位则需服从上级机关的安排和指示。

3. 可能构成委托关系的情形：

   • 如果上级行政机关在交办事项时，明确表示了委托的意思，并且与下级机关或所属单位就委托事项、权限、责任等进行了明确约定，那么这种情况下可能构成委托关系。
   • 例如，上级机关委托下级机关代为处理某项具体事务，并明确了下级机关的权限和责任，同时约定了相应的报酬或费用承担方式等。

4. 法律后果与责任承担：

   • 如果构成委托关系，那么上级机关（委托人）通常需要对下级机关或所属单位（受托人）的行为承担一定的法律责任，包括因受托人过错造成的损失等。
   • 如果不构成委托关系，而是单纯的行政交办，那么上级机关通常不对下级机关或所属单位的行为承担直接的法律责任，除非存在违法行政或滥用职权等情形。

5. 实务建议：

   • 对于上级行政机关的交办事项，下级机关或所属单位应仔细审查交办事项的性质、目的和要求，明确是否构成委托关系。
   • 如果构成委托关系，应与上级机关就委托事项、权限、责任等进行明确约定，并签订书面委托协议，以避免后续纠纷。
   • 如果不构成委托关系，而是行政交办，下级机关或所属单位应按照上级机关的指示和要求完成交办事项，并承担相应的行政责任。

总结来说，上级行政机关交办是否构成委托关系需根据具体情况综合判断。在实务中，建议双方就交办事项的性质、目的和要求进行明确沟通，并签订书面协议以明确双方的权利和义务。如有任何疑问或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询。