联合体不签订合同情况下，行政处罚主体的确定需根据联合体的法律性质及具体情形来判断，具体如下：

1. 若联合体为非法人组织形态（如合伙型联合体）
   根据《行政处罚法》及相关行业法规，若联合体以共同名义参与项目但未签订内部合同，行政机关通常将联合体各方视为共同被处罚主体。例如在建设工程领域，若联合体中标后未签订联合体协议，但实际以联合体名义实施违法行为（如未取得施工许可擅自施工），行政机关可依据《建筑法》第六十四条对联合体各方共同处罚，处罚对象包括所有参与联合的成员单位。此时处罚主体的确定依据是联合体成员共同实施了违法行为，且法律未要求必须以签订书面合同为处罚前提。

2. 若联合体为法人组织形态（如设立项目公司）
   若联合体通过设立独立法人实体（如项目公司）开展业务，但未签订股东协议或合作合同，行政处罚主体原则上为该法人实体。例如在PPP项目中，若联合体成立的项目公司未依法签订特许经营协议即擅自运营，行政机关应依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条对项目公司处罚。但若能证明联合体成员存在共同故意（如通过股东会决议授意违法），则可能依据《行政处罚法》第二十九条追加联合体成员为共同被处罚人。

3. 特殊情形下的主体推定规则

   • 表见代理情形：若联合体中某成员以其他成员名义实施违法行为（如未经授权使用其他成员资质投标），且相对方有理由相信其具有代理权，行政机关可依据《民法典》第一百七十二条将该成员单独列为处罚主体，但需举证证明相对方善意且无过失。
     
   • 挂靠关系情形：若联合体实际为挂靠关系（如无资质单位借用有资质单位名义投标），行政机关应依据《建筑法》第六十六条对被挂靠单位和挂靠单位实施”双罚制”，此时处罚主体的确定不依赖于是否签订合同，而是基于实际违法行为的实施主体。

实务建议：联合体应优先通过书面合同明确各方权利义务，尤其在涉及行政许可、资质使用等高风险领域。若已发生未签订合同即开展业务的情形，建议立即补签协议并主动向行政机关备案，以降低被认定为共同违法的风险。若面临行政处罚，可从”是否存在共同违法故意”“是否实际参与违法行为”“是否履行合理审查义务”等角度进行抗辩。具体案件需结合行业法规（如《招标投标法实施条例》《政府采购法实施条例》）进一步分析，有问题可直接向我咨询。