责令退还非法占用的土地在特定情况下可构成行政处罚的一部分，但在其他情境下可能仅作为行政管理措施或行政命令，其性质取决于伴随的措施、行为的违法性以及法律法规的具体规定。以下是对此问题的详细分析：
一、作为行政处罚的情况
法律依据：
- 根据《行政处罚法》，行政处罚的种类包括多种，如暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件等，并设有“法律、行政法规规定的其他行政处罚”作为兜底条款。
- 《土地管理法》第八十一条和第八十二条明确规定了“责令交还土地”和“责令限期改正”等措施，在土地管理领域，这些措施具有行政处罚的性质，特别是当它们针对的是非法占用土地等违法行为时。
行政处罚的特征：
- 行政制裁性：责令退还土地作为对违法行为的一种惩戒，使当事人承担不利的法律后果，体现了行政制裁性。
- 违反行政管理秩序：该措施通常针对违反土地管理法律法规和行政管理秩序的行为，如未经批准擅自占用土地。
- 行政机关作出：由具有土地管理职权的行政机关，如自然资源主管部门，依据法定程序作出。
具体应用：
- 在非法占用土地的情况下，根据《土地管理法》第七十七条的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门可以责令退还非法占用的土地，并可能伴随罚款、没收违法所得等其他行政处罚措施。
二、非行政处罚的情况
行政管理措施或行政命令：
- 当政府因土地使用权到期、合规使用但需调整用地等原因要求当事人退还土地，且未伴随罚款、警告等其他行政处罚措施时，此行为更偏向于行政管理措施或行政命令。
- 在这种情况下，责令退还土地主要是基于合同、政策或管理需要，而非对违法行为的直接制裁。
具体情境：
- 例如，在土地使用权到期后，政府要求当事人退还土地以便重新规划或分配，这种情况下责令退还土地就不属于行政处罚。
三、综合判断与建议
综合判断：
- 要准确判断责令退还土地是否为行政处罚，需考虑伴随的措施（如是否伴有罚款、没收违法所得等）、行为的违法性（如是否涉及非法占用土地等违法行为）以及法律法规的具体规定。
- 在实践中，应仔细审查相关法律文书和事实情况，以确定责令退还土地的具体性质。
法律建议：
- 对于面临责令退还土地要求的当事人，建议首先明确该要求的性质及其法律后果。如果认为该要求属于行政处罚且存在争议，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼以维护自身合法权益。
- 在处理相关事务时，应充分考虑法律法规的具体规定和实际情况，确保合法合规地应对和处理。
总结来说，责令退还非法占用的土地是否属于行政处罚需视具体情况而定。在理解和应用相关法律知识时，应综合考虑多种因素，以确保准确判断和妥善处理相关问题。如有任何疑问或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询。