规范性文件不能作为处罚依据，其落实主要依赖于以下几点：

1. 明确规范性文件的性质与定位：

   • 规范性文件，如各类实施细则、管理办法等，通常是对法律、法规、规章的进一步细化或补充，但其本身并不具备设定行政许可、行政处罚等法律效力的功能。因此，在落实规范性文件时，首先要明确其性质，避免将其误作为处罚依据。

2. 严格遵守法律优先原则：

   • 在行政执法过程中，必须严格遵守法律优先原则，即下位法不得违反上位法，规范性文件更不得违背法律、法规、规章的规定。如果规范性文件与上位法相冲突，应以上位法为准。

3. 完善规范性文件制定与审查机制：

   • 规范性文件的制定应经过严格的程序，包括起草、征求意见、审查、发布等环节。同时，应建立健全规范性文件的审查机制，对其合法性、合理性进行审查，确保其内容符合法律、法规、规章的规定。

4. 加强规范性文件的宣传与培训：

   • 规范性文件制定后，应加强对其的宣传与培训，使行政执法人员、社会公众等了解其内容，明确其效力范围，避免误用或滥用。

5. 建立监督与反馈机制：

   • 应建立健全对规范性文件执行情况的监督与反馈机制，及时发现并纠正执行中的问题。同时，鼓励社会公众对规范性文件的执行情况进行监督，提出意见和建议。

6. 依据法定程序处理违法行为：

   • 在处理违法行为时，必须依据法律、法规、规章的规定进行，不得仅凭规范性文件作为处罚依据。如果规范性文件中有与上位法相冲突的内容，应以上位法为准进行处理。

综上所述，规范性文件的落实需要明确其性质与定位，严格遵守法律优先原则，完善制定与审查机制，加强宣传与培训，建立监督与反馈机制，并依据法定程序处理违法行为。这样才能确保规范性文件的合法、有效实施，维护法治秩序和公共利益。