行政处罚不可以依据规范性文件来设定，但规范性文件可以在法律、法规、规章的框架内细化或补充行政处罚的具体实施标准或程序。以下是对此问题的详细分析：

一、行政处罚的设定权

根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政处罚的设定权有严格的法律限制，具体分配如下：

1. 法律：拥有最全面的行政处罚设定权，可以设定包括限制人身自由在内的各种行政处罚。
2. 行政法规：可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，且当法律已对违法行为作出规定时，行政法规必须在法律规定的范围内进行细化。
3. 地方性法规：其设定权限进一步受限，不能设定限制人身自由和吊销企业营业执照的行政处罚。同样，当法律、行政法规已有规定时，地方性法规也需在法定范围内作出具体规定。
4. 部门规章和地方政府规章：在尚未制定法律、行政法规的情况下，可以对违反行政管理秩序的行为设定警告、通报批评或一定数额的罚款，但罚款限额需分别由国务院和省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

二、规范性文件的地位与限制

规范性文件，作为行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策而制定的普遍性行为规则，并不属于上述具有行政处罚设定权的立法文件范畴。根据《中华人民共和国行政处罚法》的明确规定，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。这意味着规范性文件不能创设新的行政处罚措施，任何试图在规范性文件中设定行政处罚的行为都是违法的，且不具有法律效力。

三、规范性文件在行政处罚中的作用

虽然规范性文件不能设定行政处罚，但它们在特定情况下可以细化或补充法律、法规、规章中已有的行政处罚的具体实施标准或程序。这种细化或补充必须严格遵循上位法的规定，不得超出其范围和幅度。例如，某地方政府可以制定规范性文件，对某类违法行为的处罚标准进行细化，但必须确保这些标准不违反法律、法规、规章的规定。

四、法律建议与风险提示

1. 对于行政机关：在制定规范性文件时，必须严格遵守相关法律法规的规定，确保不越权设定行政处罚。否则，相关文件可能面临被撤销或宣告无效的风险。
2. 对于公众：了解这一法律规定有助于维护自身权益，避免受到不合法行政处罚的侵害。如果发现行政机关依据规范性文件设定了行政处罚，可以向相关部门提出异议或寻求法律救济。

总结：行政处罚的设定权受到法律的严格限制，规范性文件不能作为设定行政处罚的依据。但规范性文件可以在法律、法规、规章的框架内细化或补充行政处罚的具体实施标准或程序。如有任何法律疑问或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询。