行政法规是由国务院制定的。以下是对此问题的详细解答：

一、行政法规的制定主体

• 制定机关：行政法规的制定权专属于国务院，即中央人民政府。国务院是我国最高行政机关，负责领导和管理国家行政工作。
• 法律依据：根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。

二、行政法规的制定程序

1. 立项：国务院法制机构会根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法工作计划，并报国务院批准后向社会公布。
2. 起草：行政法规由国务院组织起草，或由国务院有关部门按照职责分工负责起草。在起草过程中，会广泛听取各方面的意见，并进行必要的论证咨询。
3. 审查：行政法规送审稿由国务院法制机构负责统一审查，重点审查其合法性、必要性、可行性及部门协调一致性。
4. 决定与公布：行政法规草案经国务院常务会议审议或国务院审批后，由总理签署国务院令公布施行。

三、行政法规的效力与作用

• 法律效力：行政法规作为国务院制定的规范性文件，具有仅次于宪法和法律的效力层级，在全国范围内对行政机关和公民具有普遍约束力。
• 重要作用：行政法规是实施宪法和法律的重要手段，也是管理国家事务的重要工具。通过行政法规的制定和实施，国务院能够更有效地管理国家事务，确保国家行政管理的有序进行。

综上所述，行政法规是由国务院根据宪法和法律制定的，具有实施宪法和法律、管理国家事务的重要作用。如果你对此有更多疑问或需要进一步的法律咨询，请随时向我提问。