在政府不出钱不承担经营风险的项目中，是否按照招投标法进行投标行为的定性，不能一概而论，需结合项目性质、资金来源及法律规定综合判断。以下从不同角度进行分析：

1. 项目性质与资金来源是关键

• 若项目属于“政府采购工程”：根据《政府采购法》及其实施条例，政府采购工程（包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等）需遵循政府采购程序。即使政府不直接出资或承担经营风险，若项目资金来源于财政性资金（如预算内资金、专项建设基金等），或虽未直接使用财政资金但涉及公共利益，仍可能被认定为政府采购工程，需按《招标投标法》或《政府采购法》规定的程序招标。
• 若项目属于“企业投资项目”：若项目由企业自主投资、自主经营，政府仅提供政策支持或监管（如特许经营项目中的BOT模式），且政府不承担经营风险或出资义务，则可能不适用《招标投标法》的强制性招标规定。但需注意，若项目涉及公共安全、公共利益（如基础设施、公用事业等），仍可能被要求公开招标。

2. 法律规定的强制性招标范围

• 《招标投标法》第三条明确规定了必须招标的项目范围，包括：
  1. 大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
  2. 全部或部分使用国有资金投资或国家融资的项目；
  3. 使用国际组织或外国政府贷款、援助资金的项目。
• 若项目符合上述条件，即使政府不直接出资或承担经营风险，仍需按《招标投标法》进行招标。例如，某市政道路项目由企业投资建设，但建成后需移交政府管理，且涉及公共利益，则可能被认定为必须招标的项目。

3. 特许经营项目的特殊处理

• 在特许经营项目（如BOT、PPP等）中，政府通常通过特许经营协议授权企业投资、建设、运营项目，并收取费用或分享收益。此类项目中，政府虽不直接出资，但可能通过特许经营协议对项目招标、建设、运营等环节进行监管。
• 若特许经营协议明确要求招标，则企业需按协议约定和《招标投标法》规定进行招标。例如，某污水处理厂PPP项目，政府要求社会资本方通过公开招标方式选择，则该招标行为需遵循《招标投标法》。

4. 实践中的判断标准

• 资金来源：若项目资金全部或部分来源于财政性资金，或政府通过补贴、担保等方式间接支持，则可能被认定为政府投资项目，需招标。
• 项目性质：若项目涉及公共利益、公共安全（如学校、医院、交通设施等），即使由企业投资，也可能被要求招标。
• 政府角色：若政府在项目中仅作为监管者或政策制定者，不直接参与项目实施或承担风险，则可能不适用强制性招标规定。

5. 法律后果与建议

• 未按规定招标的后果：若项目属于必须招标的范围但未招标，或招标程序违法，可能导致合同无效、行政处罚（如罚款、责令改正）等法律后果。
• 建议：在项目启动前，企业应结合项目性质、资金来源及法律规定，咨询专业律师或招标代理机构，明确是否需要招标及招标程序，避免法律风险。

总结：政府不出钱不承担经营风险的项目是否需按《招标投标法》招标，需结合项目性质、资金来源及法律规定综合判断。若项目涉及公共利益、公共安全或使用财政性资金，即使政府不直接出资，仍可能被要求招标。建议企业在项目实施前充分评估法律风险，必要时咨询专业律师。