在行政诉讼中，行政机关在特定情况下确实可以成为被告，但并非绝对，也存在不能成为被告的情形。以下是对这一问题的详细分析：

行政机关可以成为被告的情形

1. 作出具体行政行为：

   • 行政机关实施的行政处罚（如罚款、吊销许可证等）、行政强制（如查封、扣押财产等）以及行政许可（如颁发许可证、执照等）等具体行政行为，若被认为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，则作出这些行为的行政机关将成为被告。
   • 实例：某企业因市场监督管理局的罚款处罚不服而提起诉讼，该市场监督管理局即为被告。

2. 行政复议后被起诉：

   • 经过行政复议的案件，若复议机关维持原行政行为，则原行政机关和复议机关共同成为被告；若复议机关改变了原行政行为，则复议机关单独成为被告。
   • 实例：张某对公安局的行政拘留处罚不服并申请行政复议，上级公安机关维持原决定后，张某提起诉讼，此时公安局和上级公安机关均为被告。

3. 委托行政行为：

   • 行政机关委托的组织所实施的行政行为，若引发诉讼，则委托的行政机关应作为被告。
   • 实例：某社会组织受行政机关委托进行执法检查，其作出的行政行为被诉，则委托该社会组织的行政机关为被告。

4. 行政机关不作为：

   • 行政机关负有法定职责却未履行或拖延履行，导致公民、法人或其他组织的合法权益受损，也可能成为被告。
   • 实例：公民申请行政机关颁发许可证，但行政机关未在法定期限内作出决定，公民因此提起诉讼，该行政机关即为被告。

5. 共同行政行为案件：

   • 当两个或更多行政机关联合作出同一行政行为时，这些行政机关将共同成为被告。
   • 实例：市生态环境局和市水利局联合对某企业作出责令停产停业的决定，若该企业不服并起诉，市生态环境局和市水利局均为共同被告。

6. 法律、法规、规章授权的组织作出行政行为（虽非直接涉及行政机关，但相关）：

   • 由法律、法规、规章授权的组织（如高校、行业协会等）所作出的行政行为，若被认为违法并引发诉讼，且该组织的行为可归责于行政机关（如受行政机关委托或指导），则委托或指导的行政机关可能间接成为相关争议中的责任主体，不过直接被告仍是该组织。但若从广义理解行政机关的范畴（包括其授权或委托的组织），可认为此类情形下“行政机关体系内”有对应责任主体。纯粹从组织自身角度，其作为被告时体现的是被授权组织的诉讼地位。更准确对应问题的是，若行政机关撤销而其职权由另一行政机关继受，原行政机关行为被诉时，继受职权的行政机关为被告。
   • 实例：高校依据《学位条例》的授权对学生作出不授予学位的决定，若学生不服并提起诉讼，高校即为被告（此例主要说明授权组织被告地位，若涉及行政机关责任转移，如某行政机关被撤销后其之前行为被诉，则由继受职权的行政机关为被告）。

7. 行政机关被撤销或职权变更：

   • 如果一个行政机关在被撤销或其职权发生变更后，其之前所作出的具体行政行为被起诉，那么继续行使其职权的行政机关将是被告。如果没有继续行使其职权的行政机关，则由作出撤销或变更决定的行政机关作为被告。

行政机关不能成为被告的情形

1. 民事行为：

   • 行政机关以平等主体身份参与的民事活动（如购买办公用品、租赁办公场所等）不属于行政行为，由此产生的纠纷应通过民事诉讼解决，行政机关在此类情况下不是行政诉讼的被告。

2. 内部管理行为：

   • 行政机关对其内部工作人员的奖惩、任免等内部管理行为，一般不属于行政诉讼的受案范围，内部工作人员对这些行为不服不能通过行政诉讼解决，因此行政机关不会因这些行为成为被告。

总结：行政机关在行政诉讼中能否成为被告，取决于其行为是否属于可诉的行政行为，并且是否侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益。对于符合上述条件的行政行为，公民、法人或其他组织有权依法提起诉讼，要求行政机关承担相应的法律责任。若您有具体的行政诉讼问题或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询。