结论：借款13700元，还款15746元，其中28元若作为合理费用（如手续费等）且不违反法律规定，则整体借款行为可能合法；但若这28元是额外的不合理费用或利息，且整体利息超过了法律规定的上限，则该借款行为可能不合法。具体是否合法，需根据借款期限、利息计算方式及是否包含其他费用等综合判断。

分析说明：

1. 利息合法性判断：

   • 根据《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，借贷双方约定的利率未超过合同成立时一年期贷款市场报价利率（LPR）的四倍，出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的，人民法院应予支持。
   • 假设借款期限为一年，且这28元是利息的一部分（尽管数额极小，可能实际为其他费用或计算误差，但为分析方便暂作此假设），我们需要计算整体利息率是否超过LPR的四倍。由于28元相对于13700元本金来说比例极小，若仅考虑这28元作为利息，则利息率极低，远低于LPR四倍的标准。但实际情况中，28元更可能是手续费、管理费等其他费用，或是利息计算中的微小差额，需结合具体合同条款判断。
   • 计算公式：若将28元视为利息，则年利率 = (利息 / 本金) * 100% = (28 / 13700) * 100% ≈ 0.20%（此计算仅为示例，实际需根据借款期限和具体费用构成调整）。

2. 费用合法性判断：

   • 除了利息外，借款合同中可能还包含其他费用，如手续费、管理费、违约金等。这些费用是否合法，需看其是否合理且是否违反法律法规的强制性规定。
   • 如果28元是合理的手续费或管理费，且借款合同中有明确约定，且不违反法律法规的强制性规定，则这部分费用是合法的。

3. 综合判断：

   • 若借款合同中明确约定了借款金额、利息率（未超过LPR四倍）、还款期限以及可能的其他合理费用，且借款人同意并签署了合同，则该借款行为是合法的。
   • 若借款合同中的利息率超过了LPR的四倍，或者存在其他不合理的费用，或者借款人是在被欺诈、胁迫等情况下签署的合同，则该借款行为可能不合法。

特殊场景：

• 若28元是借款合同中明确约定的极低利息（尽管实际中不太可能仅为28元利息），且未超过LPR四倍，则合法。
• 若28元是额外收取的不合理费用，如“砍头息”（即借款时直接从本金中扣除的费用），则该部分费用不合法，且可能影响整个借款合同的合法性。

行动建议：

• 建议您仔细审查借款合同，明确借款金额、利息率、还款期限以及可能的其他费用。
• 若对合同条款有疑问或认为存在不合理之处，建议咨询专业律师进行法律分析和风险评估。
• 若已签署合同且发现存在问题，应及时与出借人协商解决，或通过法律途径维护自己的合法权益。

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