结论：在国企不设监事且没有董事会的情况下，监事职能的约定需结合企业实际情况与法律规定，通过其他机构代行或创新监督机制来实现。以下从不同角度提供具体分析与建议。

一、法律框架与国企监督体系

1. 公司法规定：新《公司法》允许企业自主选择是否保留监事会。若取消，可由董事会下设的审计委员会代行职责，或通过其他机构实现监督功能。但国企因监督体系特殊，需结合“六位一体”监督机制（纪检监察、巡视巡察、出资人监督、审计监督、职工民主监督、社会监督）调整职能分配。
2. 国企监督特殊性：国企监督主体多元，取消监事会后，需避免多头监督导致的效率低下。实践中，国有独资公司或规模较大的子公司通常设置审计委员会代行监事会职能；规模较小的子企业若未设董事会，可由党委代行监督职责。

二、监事职能的替代方案

1. 审计委员会代行：

   • 法律依据：审计委员会可查账、提议召开董事会和股东会，履行财务监督及对董事、高管的职务行为监督。
   • 实践问题：审计委员会成员需为外部董事（含独立董事）且过半数，外部董事不坐班导致常态化监督困难。例如，央企外派监事会虽独立性强，但因“外派”属性难以实现日常监督。
   • 解决方案：江苏模式创设外派财务监督专员制度，专员兼任专职外部董事、审计委主任，日常坐班并参与党委会、总经理办公会，通过查阅会计资料、财务分析等方式实现常态化监督。

2. 党委代行监督：

   • 适用场景：规模较小、未设董事会的子企业。
   • 操作要点：党委通过参与决策、监督执行等方式履行监督职能，需明确党委与经营层的权责边界，避免干预经营自主权。

3. 外派财务监督专员制度：

   • 江苏模式创新：专员身兼三职（外部董事、审计委主任、财务监督员），由省国资委管理职务晋升、劳动关系及日常业务，受托企业负责薪酬发放和日常服务。
   • 优势：独立性较强（身份管理在国资委与组织部），能实现常态化监督；符合国企专职外部董事制度改革要求。
   • 争议点：专员与任职企业签劳动合同是否影响其外部董事身份，需进一步明确。

三、操作建议与风险防范

1. 明确职能分配：

   • 制定内部文件或章程修正案，明确替代机构（如审计委员会、党委或外派专员）的具体监督职责、权限及工作流程。
   • 示例：审计委员会可规定每季度召开一次监督会议，审查财务报告并提出整改意见。

2. 保障独立性：

   • 替代机构成员应避免与经营层存在利益关联，确保监督客观性。例如，外派专员的薪酬由出资人负责，避免企业干预。

3. 完善常态化监督机制：

   • 通过列席会议、查阅资料、定期分析等方式实现日常监督。例如，外派专员每月开展财务分析，每年参与决算审计。

4. 法律合规审查：

   • 确保职能替代方案符合《公司法》《企业国有资产法》及国资监管规定，避免因程序瑕疵导致监督无效。

四、实践案例参考

• 江苏模式：已选聘11名专员派驻至13户省属企业，通过兼任多职实现监督全覆盖，成为国资监管体制改革的重大创新。
• 央企外派监事会：虽已并入审计部门，但其独立性强、查处大案要案的经验可为国企监督提供参考。

总结：国企不设监事且无董事会时，可通过审计委员会代行、党委监督或外派财务监督专员制度实现监事职能。建议结合企业规模、监督需求及法律合规要求，选择最适合的替代方案，并明确职能分配、保障独立性、完善常态化监督机制。如有进一步疑问，可直接向我咨询。