行政法规并不都是授权制定的，其制定依据主要包括执行法律的需要和国务院行政管理职权范围内的事项。以下是对此问题的详细分析：

一、行政法规的制定主体与地位

行政法规是由国务院根据宪法和法律制定发布的，具有仅次于宪法和法律的效力。作为最高国家行政机关，国务院通过制定行政法规来履行其行政管理职能，这些行政法规对于保障国家行政管理的有序进行、推动社会发展等方面发挥着关键作用。

二、行政法规的制定依据与类型

根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，国务院可以就以下两类事项制定行政法规：

1. 为执行法律的规定需要制定行政法规的事项：

   • 这类行政法规主要是对法律的具体实施进行细化和补充，确保法律能够得到有效执行。例如，当法律对某一领域进行了原则性规定时，国务院可以通过制定行政法规来进一步明确具体的操作程序和标准。

2. 宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权范围内的事项：

   • 这类行政法规是国务院根据其行政管理职权自主制定的，旨在规范和管理国家各项行政工作。例如，国务院制定的《物业管理条例》和《中华人民共和国市场主体登记管理条例》等，就对相关领域的行政管理和社会秩序进行了明确的规范和调整。这类立法被称为自主性立法。
   • 此外，还有一种特殊情况，即先行性立法。这指的是应当由全国人大及其常委会制定法律的事项，但国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先制定行政法规，待条件成熟之后再上升为法律。这种立法方式从改革开放的实际需要出发，实现了先行先试、制度创新，使立法更好地服务改革开放大局，服务经济社会发展需求。

三、行政法规的制定程序与要求

行政法规的制定过程必须严格遵循法定程序，确保行政法规的科学性、合理性和民主性。在起草过程中，国务院应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见，这可以通过座谈会、论证会、听证会等多种形式来实现。同时，行政法规草案还应当向社会公布，征求意见，除非经国务院决定不公布。这一规定旨在增强行政法规的透明度和公信力，确保其能够真正反映民意、符合实际。

四、法律后果与责任

任何未经授权擅自制定“行政法规”的行为都是违法的，所制定的文件不具有法律效力。对于此类行为，公众有权向有关部门举报，以维护法律的尊严和权威。同时，国务院作为行政法规的唯一制定主体，也必须严格遵守法律规定的主体、依据和程序，确保行政法规的合法性和权威性。