复议机关不可以仅依据内部文件做出复议决定。以下是对此结论的详细阐述：

1. 法律依据：

   • 根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例，复议机关在审理行政复议案件时，应当依据法律、法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件。
   • 内部文件通常指行政机关内部制定的、用于指导或规范内部工作的文件，这些文件往往不具有对外效力，也不属于规范性文件。

2. 复议原则：

   • 复议机关在审理案件时，应当遵循合法、公正、公开的原则，确保复议决定的合法性和公正性。
   • 依据内部文件做出复议决定，可能会违反合法性和公正性原则，因为内部文件可能未经公开讨论和审议，也可能存在偏袒某一方的情况。

3. 实践中的做法：

   • 在实际行政复议实践中，复议机关通常会严格依据法律、法规、规章等规范性文件来审理案件，而不会仅依据内部文件做出决定。
   • 如果复议机关在审理过程中发现需要依据的内部文件与现行法律、法规、规章等存在冲突或不一致的情况，通常会优先适用法律、法规、规章等规范性文件。

综上所述，复议机关在审理行政复议案件时，应当严格依据法律、法规、规章等规范性文件，而不能仅依据内部文件做出复议决定。这样做既符合法律依据，也符合复议原则和实践中的做法。如果你对此类问题有进一步的疑问或需要更详细的法律咨询，请直接向我提问。