关于违反《城镇管理法》第28条的合同效力问题，结论是：合同效力需结合具体违法情形、合同内容及法律规定综合判断，并非绝对无效或有效。 以下从不同角度详细分析：

1. 法律原则：违法性不直接等同于合同无效

根据《民法典》第153条，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。这意味着：

• 若《城镇管理法》第28条属于“管理性强制性规定”（如要求办理许可、备案等程序性要求），违反该条款通常不影响合同效力，仅可能导致行政处罚（如罚款、责令整改），但合同仍可履行。
• 若属于“效力性强制性规定”（如禁止特定行为、限制交易资格等），违反该条款可能导致合同无效。例如，若第28条明确禁止未经批准的城镇建设活动，而合同内容直接涉及该禁止行为，则合同可能因违法而无效。

举例：

• 若第28条要求“城镇商业用房装修需报批”，而合同未报批即约定装修内容，此时合同仍有效，但需补办手续，否则可能面临行政处罚。
  
• 若第28条禁止“在城镇核心区新建住宅”，而合同约定在该区域建设住宅，则合同因违反效力性规定而无效。

2. 合同内容与违法行为的关联性

合同效力还需考察违法行为是否为合同核心内容：

• 若违法行为是合同主要义务（如合同目的就是实施被禁止的行为），则合同整体无效。
  
• 若违法行为仅是合同附随义务或可分割部分（如合同约定“甲方负责办理报批手续，乙方负责施工”，但甲方未报批），则可能仅该部分无效，不影响其他条款效力。

法律依据：
《民法典》第156条：“民事法律行为部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”

3. 行政处罚与合同效力的区分

违反《城镇管理法》第28条可能引发行政责任（如罚款、责令停工），但行政责任与合同效力是独立问题。即使行政机关对违法行为作出处罚，也不必然导致合同无效，需结合上述法律原则判断。

4. 实务建议

1. 核查条款性质：首先确认第28条是管理性规定还是效力性规定（可通过法律解释、行政法规配套文件或司法案例判断）。
   
2. 评估合同内容：分析违法行为是否为合同核心，若可分割则尽量保留有效部分。
   
3. 补救措施：若合同因违法面临无效风险，可尝试通过补办手续、修改合同条款等方式降低风险。
   
4. 争议解决：若发生纠纷，需收集证据证明合同目的合法性、违法行为可补救性等，以争取合同有效认定。

总结：违反《城镇管理法》第28条的合同效力需具体分析，不能一概而论。若您遇到此类问题，建议提供合同文本及第28条具体内容，以便进一步评估风险并制定应对策略。