责令关闭并不都是行政处罚，需根据具体情况判断。以下是对此问题的详细分析：

一、法律依据与行政处罚的种类

根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条的规定，行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、责令关闭、限制从业、行政拘留等。从这一法律条文来看，责令关闭确实被明确列为行政处罚的一种。然而，这并不意味着所有形式的“责令关闭”都构成行政处罚。

二、责令关闭作为行政处罚的条件

要判断某一“责令关闭”行为是否构成行政处罚，需结合行政处罚的定义从三方面进行理解：

1. 外部性：行政机关基于行政管理职责，对违反了行政管理秩序的当事人作出的行政行为。
2. 新的不利负担：该措施减损当事人权益或者增加义务。
3. 惩戒性：实施该措施的目的是惩戒违法当事人。

不符合上述三个条件的“责令关闭”，不能认定为行政处罚。例如，对在饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府依据《水污染防治法》的规定责令拆除或者关闭。这种“责令关闭”更多是基于环境保护的考量，而非对违法行为的惩戒，因此不构成行政处罚。

三、责令关闭作为行政处罚的设定方式

在生态环境保护等法律法规中，“责令关闭”这一行政处罚的设定方式有多种，包括但不限于：

1. 直接规定由人民政府责令关闭：如《水污染防治法》中规定的某些严重污染水环境的生产项目，由所在地的市、县人民政府责令关闭。
2. 报请人民政府责令关闭：如某些严重污染水环境的设备生产、销售、进口或使用行为，情节严重的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见，报请本级人民政府责令停业、关闭。
3. 报经有批准权的人民政府批准，责令关闭：如《环境保护法》中规定的，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

四、责令关闭作为行政处罚的实施主体

关于“责令关闭”的实施主体，实践中存在争议。一般来说，它可能由生态环境等主管部门作出决定前报经有批准权的人民政府批准，也可能直接由有批准权的政府作出决定。这取决于具体的法律法规规定和案件情况。

五、法律建议

1. 对于行政机关：在作出“责令关闭”的决定时，应严格遵循法定程序，确保决定的合法性和公正性。同时，应明确该决定是否构成行政处罚，以便正确适用法律。
2. 对于当事人：如果认为行政机关作出的“责令关闭”决定不合法或不合理，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，维护自己的合法权益。

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