在预算法实施之前，关于政府是否可以借款的问题，我们需要结合当时的法律环境和财政实践来进行分析。

首先，原预算法规定地方各级预算需按照量入为出、收支平衡的原则编制，且不列赤字。这一原则在理论上限制了地方政府通过借款来弥补财政赤字的可能性。然而，在实际操作中，由于地方政府基于发展需要，多方融资，实际上形成了较大规模的地方政府债务。这些债务在预算法实施前并未被明确纳入预算管理，因此存在脱离中央和同级人大监督的风险隐患。

具体来说，在预算法实施之前，政府借款的行为并未受到严格的法律约束和规范。地方政府可能通过多种渠道进行融资，包括但不限于向银行贷款、发行债券（尽管当时可能并未明确称为“地方政府债券”）、接受中央或上级政府的转贷等。这些融资行为在当时的法律框架下可能并未被明确禁止，但也缺乏相应的监管和规范。

然而，随着财政制度的不断完善和预算法的实施，政府借款行为受到了更为严格的法律约束和规范。新预算法按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，增加了允许地方政府举借债务的规定，并明确了举债方式、举债规模、举债用途、举债主体和举债责任等方面的政策细节和实操要求。这些规定旨在规范政府财政行为，积极防范债务风险。

因此，在预算法实施之前，政府借款行为并未受到严格的法律约束和规范，地方政府可能通过多种渠道进行融资。但需要注意的是，这些融资行为可能存在风险隐患，并缺乏相应的监管和规范。随着预算法的实施和财政制度的不断完善，政府借款行为已经受到了更为严格的法律约束和规范。