国税函即使没有下发全国，也具有法律效力。具体分析如下：

一. 国税函的性质

1. 官方文件：国税函是国家税务总局针对特定税务问题或税收政策下发的正式文件，具有官方性和权威性。
2. 法律效力：由于其发布主体是国家税务总局，国税函在税务领域内具有法律效力，纳税人需按照其规定执行。

二. 国税函的下发范围与法律效力

1. 下发范围：国税函可能针对全国范围内的税务问题，也可能针对特定地区或特定情况。其下发范围并不影响其法律效力。
2. 法律效力不受地域限制：即使国税函没有下发到全国所有地区，但只要该函件内容针对的税务问题或政策在特定地区或情况下适用，那么在该地区或情况下，国税函就具有法律效力。

三. 实际执行中的考量

1. 遵循原则：在税务实践中，纳税人应遵循国税函的规定，特别是当国税函针对的是其具体的税务问题或政策时。
2. 咨询确认：如果纳税人对国税函的适用性存在疑问，可以向当地税务机关咨询确认，以确保正确理解和执行税务政策。

综上所述，国税函即使没有下发全国，也因其发布主体的官方性和权威性而具有法律效力。纳税人在税务实践中应遵循国税函的规定，如有疑问可向当地税务机关咨询确认。如有进一步需要，您可以继续咨询我。