关于国有土地使用权出让是民事行为还是行政行为，以及出让合同是行政协议还是民事合同的问题，这确实是一个涉及法律性质判断的重要议题。以下是我为您提供的详细解答：
一、国有土地使用权出让的性质
国有土地使用权出让，从行为性质上来看，更倾向于是一种行政行为。这是因为：
主体特定性：出让方必定是行政机关，即市、县人民政府土地管理部门，代表国家行使土地出让权力。这种主体的特定性，体现了行政权力的直接参与。
目的公共性：政府出让国有土地使用权的目的是为了实现城市规划、公共建设、产业发展等公共利益目标，而非单纯的商业交易。这进一步凸显了其行政行为的性质。
行政优益权：在出让过程中，行政机关为了公共利益的需要，享有监督权、指挥权、单方变更或解除合同等行政优益权。这确保了行政机关在必要时能够调整出让行为以适应公共利益的变化。
二、国有土地使用权出让合同的性质
国有土地使用权出让合同，从合同性质上来看，明确属于行政协议。这是因为：
合同主体与行政行为的一致性：出让合同的一方是行政机关，另一方是土地使用者，这与出让行为的主体特定性相一致。
受行政法律规范调整：出让合同不仅受合同法等民事法律规范的调整，更重要的是还受土地管理法、城市房地产管理法等行政法律法规的约束。这强化了其作为行政协议的性质。
行政优益权的体现：在合同履行过程中，行政机关享有的行政优益权，如监督权、指挥权、单方变更或解除合同等，都在合同中有所体现，进一步证明了其行政协议的性质。
三、与国有土地使用权转让合同的区分
需要注意的是，国有土地使用权转让合同与出让合同在性质上是有所不同的。转让合同是土地使用者之间将土地使用权进行再转移的合同，属于平等主体之间的民事法律行为。其交易基于平等、自愿、等价有偿的原则进行，旨在实现土地使用权的市场流转和商业价值。因此，转让合同一般不属于行政协议，而是民事合同。
四、结论与建议
综上所述，国有土地使用权出让是一种行政行为，其出让合同属于行政协议。在实际操作中，应准确区分出让合同与转让合同，以确保适用正确的法律规范并维护各方当事人的合法权益。如果您在具体操作中遇到任何问题或需要进一步的法律咨询，建议咨询专业的法律人士或相关机构。