镇政府代管的划拨国有农用地原则上不可以直接设置土地承包经营权，但特定情形下经依法批准可参照承包经营模式管理。具体分析如下：

1. 划拨国有农用地的法律属性限制

根据《土地管理法》第九条及《民法典》第三百四十四条，国有农用地由国务院代表国家行使所有权，其使用权需通过划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等法定方式设立。划拨土地具有无偿性、无期限性、用途限制性，通常用于公益事业或国家重点建设项目（如学校、医院、基础设施等），而非商业性经营。因此，镇政府作为代管主体，无权擅自改变划拨土地用途或设立承包经营权，否则可能构成违法用地。

2. 土地承包经营权的设立主体与程序

根据《农村土地承包法》第二条，土地承包经营权仅适用于农村集体所有土地，由集体经济组织或村民委员会发包。国有农用地若需参照承包模式管理，需满足以下条件：

• 法定程序：需经县级以上人民政府批准，将国有农用地依法转为集体所有（实践中极少见），或通过租赁、作价出资等方式明确使用权；
• 用途限制：即使设立使用权，也需符合《土地管理法》第四条规定的农用地用途（如耕地、林地、草地等），不得擅自改变为建设用地；
• 合同形式：若以承包模式管理，需签订书面合同，明确权责，但合同性质更接近国有农用地使用权租赁合同，而非典型承包经营权。

3. 镇政府代管的权限边界

镇政府代管国有农用地时，其权限来源于县级以上人民政府的授权，通常包括日常管理、监督使用、防止闲置等，但不包括处分权（如设立承包经营权、转让、抵押等）。若需对土地进行经营性利用，镇政府应通过以下合法途径：

• 申请变更用途：若需将农用地转为建设用地，需依法办理农用地转用审批手续；
• 引入市场主体：通过招标、拍卖、挂牌等方式公开出让或租赁使用权，并签订合同明确权利义务；
• 参照承包模式：在符合规划且经批准的前提下，可探索“国有农用地使用权+经营权”分离模式，但需避免与集体土地承包经营权混淆。

4. 实践中的特殊情形

若镇政府代管的国有农用地属于历史遗留问题（如原集体土地被征收为国有后未及时处置），或符合《土地管理法》第五十五条规定的“以划拨方式取得土地使用权的国有土地可以依法转让、出租、抵押”的情形，可能存在例外。但此类情形需严格依法评估，且通常需补办出让手续或缴纳土地出让金。

建议

若您涉及具体项目，建议：

1. 核查土地权属：确认土地性质（国有/集体）、用途（农用地/建设用地）及取得方式（划拨/出让）；
2. 咨询自然资源部门：了解当地对国有农用地管理的具体政策；
3. 完善合同设计：若需经营利用，可通过租赁、合作等合法方式明确权责，避免法律风险。

如有进一步疑问，可直接向我咨询，我会结合具体案例为您详细分析。