出纳在特定条件下可以作为发包人，但需满足法律对发包人主体资格的要求，且需区分职务行为与个人行为。以下从不同角度展开分析：

1. 发包人的法律定义与主体资格
   根据《民法典》及《招标投标法》相关规定，发包人通常指具有工程建设项目发包资格的法人、非法人组织或自然人。若出纳以单位名义（如公司、企业）履行职务行为发包工程，其身份本质是单位代理人，法律后果由单位承担，此时出纳个人并非发包人主体。
   若出纳以个人名义发包工程（如自建住宅），且符合自然人作为发包人的条件（如拥有土地使用权、资金等），则其可作为发包人，但需自行承担合同权利义务。

2. 职务行为与个人行为的区分

   • 职务行为：若出纳受单位授权（如法定代表人委托、公司章程规定）代表单位签订工程发包合同，其行为属于职务代理，发包人主体为单位，出纳不承担合同责任。
     
   • 个人行为：若出纳未经单位授权，擅自以个人名义或伪造单位名义发包工程，可能构成无权代理或表见代理。此时需根据《民法典》第171-172条判断合同效力：若相对人善意且无过失，单位可能需承担表见代理责任；否则合同对单位不生效，由出纳个人承担责任。

3. 法律风险与合规建议

   • 单位风险：若出纳越权发包，单位可能面临合同无效、工程款支付纠纷等风险。建议单位完善内部授权制度，明确发包权限范围，并通过公章管理、合同审核等措施防范风险。
     
   • 个人风险：若出纳以个人名义发包，需确保具备发包资格（如自然人需拥有土地使用权），并自行承担工程质量、安全等责任。若虚构单位名义发包，可能涉嫌合同诈骗罪（《刑法》第224条），需承担刑事责任。

总结：出纳能否作为发包人，需结合其行为性质（职务/个人）及主体资格综合判断。建议单位或个人在发包前咨询专业律师，确保合同主体合法、程序合规，避免法律纠纷。如有具体案件或合同文本需审查，可直接向我提问。