政府在特定情况下可以要求企业开具履约保函，但需满足法定条件并遵循合法程序。以下从不同角度展开分析：

1. 法律依据与政府权力来源

根据《中华人民共和国民法典》及《政府采购法》《招标投标法》等法律法规，政府作为采购人或项目业主，在以下情形中有权要求企业提供履约保函：

• 政府采购合同：若企业通过公开招标、竞争性谈判等方式中标政府采购项目，政府可依据《政府采购法》第四十六条要求中标企业提供履约担保，以保障合同履行。
• 工程建设项目：在建设工程领域，根据《招标投标法》第四十六条，招标人（通常为政府或其下属单位）可要求中标人提交履约保证金或保函，作为中标人履行合同的担保。
• 其他法定情形：若法律、行政法规明确规定某类合同需提供履约担保（如特许经营协议、PPP项目合同等），政府可依法要求企业开具保函。

2. 政府要求履约保函的合法性要件

政府要求企业开具保函需满足以下条件，否则可能构成滥用权力或违法：

• 合同约定优先：政府需在招标文件、采购合同或相关协议中明确约定履约保函的提交要求（如保函金额、形式、有效期等），且约定需符合法律法规。
• 比例合理性：保函金额通常不超过合同总金额的10%（具体比例需参考行业规定或地方性法规），过高比例可能被认定为变相设置不合理条件。
• 非歧视性原则：政府不得针对特定企业或地区设置保函要求，需对所有潜在供应商或投标人一视同仁。
• 程序合法性：政府需通过公开招标、竞争性谈判等法定程序选定企业，并在合同签订阶段明确保函要求，不得在合同履行过程中单方面强制要求。

3. 企业应对建议

若企业被政府要求开具履约保函，可采取以下措施：

• 审查合同条款：确认保函要求是否在合同中明确约定，若未约定，企业有权拒绝或要求补充协商。
• 评估保函成本：履约保函通常需企业向银行或担保公司支付手续费（一般为保函金额的0.5%-3%/年），企业需评估成本是否可接受。
• 协商替代方案：若保函金额过高或企业资金紧张，可与政府协商以其他形式担保（如抵押、质押或第三方保证）替代保函。
• 法律救济途径：若政府要求违法（如未通过法定程序、保函比例过高或存在歧视性条款），企业可依法提出异议或申请行政复议、行政诉讼。

4. 例外情形

以下情形政府通常无权要求企业开具履约保函：

• 非政府采购或工程建设项目：若合同双方为平等民事主体（如企业与企业间的合作），政府作为第三方无权强制要求保函。
• 合同未约定且无法定依据：若合同未明确保函要求，且法律、行政法规未规定该类合同需提供担保，政府不得单方面强制要求。
• 小微企业豁免：部分地方性法规或政策可能对小微企业参与政府采购或工程建设项目时免除保函要求，企业可依据相关政策主张豁免。

总结：政府在法定情形下可要求企业开具履约保函，但需严格遵循合同约定、比例合理、程序合法等原则。企业若遇违法要求，可通过协商、异议或法律途径维护权益。如有具体案例或合同条款需分析，可直接向我咨询。