政府备忘录一般不是合同。下面我将从多个角度对这一结论进行详细解释：

1. 从性质上看：

   • 备忘录本身不属于严格定义的法律概念，其性质取决于备忘录的内容和形式。它通常是对双方谈判过程的记录，或者是对某些事项达成的一致意见的记录。
   • 合同则是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议，具有明确的法律约束力。

2. 从法律效力上看：

   • 备忘录一般不具备法律约束力，它更多是作为双方进一步磋商和达成最终协议的参考。
   • 合同则依法成立，对当事人具有法律约束力。

3. 从内容上看：

   • 备忘录的内容通常比较简陋，可能只记录了双方讨论的主要问题、形成共识的问题等，而不具备合同所必需的详细条款，如标的、数量、权利义务、履行期限等。
   • 合同则会明确具体标的、标的物数量、质量、价款或报酬、履行期限、地点和方式、违约责任等条款。

4. 从实践中的认定上看：

   • 在商事审判中，备忘录可能被视为磋商性文件，记录或确认协商过程的相关事实，但不一定具有法律约束力。
   • 如果备忘录中明确约定在一定期限内订立合同，或者具备其他使备忘录具有法律约束力的要素，那么该备忘录可能被认定为具有预约属性，即预约合同。但这种情况下的备忘录已经超出了普通备忘录的范畴，具备了合同的一些特征。

综上所述，政府备忘录在一般情况下不是合同，它更多是作为双方磋商和达成最终协议的参考和依据。当然，如果备忘录中包含了具有法律约束力的条款或约定，那么它可能会被视为合同或具有合同性质的文件。如果您在具体案件中遇到备忘录的法律效力问题，建议咨询专业律师以获取更准确的法律意见。