未缴纳土地出让金的情况下，土地使用权一般不能合法抵押。以下从不同角度详细分析：

1. 法律层面
   根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时需满足两个条件：
   

• 已支付全部土地使用权出让金并取得土地使用权证书；
  
• 完成开发投资总额的25%以上（成片开发土地需形成工业用地或其他建设用地条件）。
  若未缴纳土地出让金，土地使用权未合法取得，抵押行为因缺乏权利基础而无效。

1. 实务操作层面
   

• 登记障碍：抵押需办理不动产登记，登记机构会核验土地出让金缴纳情况。未缴纳的，登记机构将拒绝办理抵押登记，导致抵押权无法设立。
  
• 合同效力风险：即使双方签订抵押合同，因违反法律强制性规定，合同可能被认定为无效，抵押权人无法通过合同主张权利。
  
• 优先受偿权丧失：若抵押物被查封或拍卖，未缴纳出让金的土地可能被优先用于补缴出让金，抵押权人实际受偿金额可能减少。

1. 特殊情形
   

• 政府允许补缴后抵押：部分地区允许在抵押前补缴出让金并完善手续，但需以政府文件或协议为依据。
  
• 在建工程抵押：若土地已部分开发且符合规划，可能以在建工程整体抵押，但需确保土地使用权合法性。
  
• 历史遗留问题：早期因政策原因未缴纳出让金的土地，需根据具体政策处理，但现代法律框架下此类情形极少。

建议：
若需抵押土地或房产，务必先确认土地出让金已足额缴纳并取得合法权证。如存在未缴纳情况，应优先与土地管理部门协商补缴或申请分期缴纳，避免因程序瑕疵导致抵押无效。如有具体案例或地方政策疑问，可直接向我咨询。