工程最高限价通常由招标人或其委托的工程造价咨询机构来制定。以下是对这一问题的详细分析：

1. 招标人制定最高限价：

   • 在招标过程中，招标人作为项目的发起方，对项目的预算和成本控制有着直接的责任和利益。因此，招标人有权根据项目的实际情况、市场行情以及自身的财务状况，制定一个合理的最高限价，以确保项目的经济性和可行性。
   • 招标人制定的最高限价应当基于充分的调研和分析，确保既不过高导致资源浪费，也不过低影响项目的质量和进度。

2. 招标人委托工程造价咨询机构制定最高限价：

   • 在某些情况下，招标人可能缺乏专业的工程造价知识和经验，或者由于项目规模较大、技术复杂，难以自行制定准确的最高限价。此时，招标人可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构来制定最高限价。
   • 工程造价咨询机构作为专业的第三方机构，拥有丰富的工程造价经验和专业知识，能够根据项目的具体情况，提供科学、合理的最高限价建议。
   • 招标人在选择工程造价咨询机构时，应当注重其资质、信誉和业绩，确保咨询结果的准确性和可靠性。

法律背景与建议：

• 根据相关法律法规，招标人在招标过程中应当明确最高限价，并在招标文件中予以公布。这是为了保障投标人的知情权，确保招标过程的公平、公正和透明。
• 如果招标人未制定最高限价或最高限价不合理，可能导致投标人报价过高或过低，进而影响项目的质量和进度。因此，招标人应当认真对待最高限价的制定工作，确保其科学性和合理性。
• 对于投标人而言，在参与招标前应当仔细研究招标文件中的最高限价条款，评估自身的报价能力和风险承受能力，以制定合理的投标策略。

可能产生的法律后果：

• 如果招标人制定的最高限价过低，可能导致投标人无法按照正常成本完成项目，进而引发质量纠纷或工期延误等法律问题。
• 如果招标人未在招标文件中公布最高限价或公布的信息不准确，可能构成对投标人的误导或欺诈，引发法律纠纷和赔偿责任。

综上所述，工程最高限价的制定是招标过程中的重要环节，应当由招标人或其委托的工程造价咨询机构来负责。如有任何疑问或需要进一步的法律建议，请直接向我咨询。