判定工程是否新增建设用地，主要依据土地利用总体规划、土地用途管制制度以及相关法律法规对建设用地指标的管理规定。以下从不同角度详细阐述如何判定：
一、依据土地利用总体规划判定
土地利用总体规划是国家对土地利用宏观的、指导性的长期规划，其中重要内容之一就是各项土地利用指标。在规划中，会明确划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施，并对各用地部门的用地规模提出控制性指标。若工程所在区域在土地利用总体规划中被明确为建设用地，且该工程符合规划确定的用地规模和布局，则可判定为新增建设用地。
二、依据土地用途管制制度判定
根据《中华人民共和国土地管理法》第四条，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。若工程涉及将农用地或未利用地转为建设用地，则需依法办理农用地转用审批手续。在办理过程中，需提交建设项目选址意见、规划意见等文件，向国土房管部门申请建设项目用地预审。若预审通过，并最终获得用地批准，则可判定该工程为新增建设用地。
三、依据建设用地指标管理规定判定
新增建设用地指标的定义：
- 新增建设用地计划指标（简称为“新增建设用地指标”）可理解为新增建设占用农用地、未利用地，即新增建设中进行农用地、未利用地转为建设用地的控制规模。
判定要点：
- 指标获取：工程是否获取了新增建设用地指标，是判定其是否为新增建设用地的关键。若工程未获取指标，而擅自占用农用地或未利用地进行建设，则属于违法用地行为。
- 占补平衡：在获取新增建设用地指标后，要真正落实到建设项目中去，必须完成建设所占用农用地（尤其是耕地）相应规模和质量上的补充。通过新增建设用地指标的获取落实和耕地指标的补充核销，国家在保护耕地红线和满足建设用地需求之间谋求一种平衡。若工程未完成占补平衡义务，则可能影响其新增建设用地的合法性。
四、实际操作中的判定流程
项目单位申请：
- 项目单位需持建设项目选址意见、规划意见等必要文件，向有权预审的土地行政主管部门提出用地预审申请。
土地行政主管部门审查：
- 土地行政主管部门将对报件材料进行程序性审查，确认材料是否齐备。如材料符合要求，则正式受理；如不符合，将在规定时间内通知申报单位补报材料。
- 审查分为初审和会审两个阶段。初审阶段，将组织人员按《建设项目用地预审管理办法》对用地情况进行初步审查，并编写预审报告。会审阶段，将预审报告征求相关职能部门意见，并进行汇总后召开会审会进行最终审查。
批复与后续手续：
- 会审通过后，土地行政主管部门将出具预审批复意见。项目单位凭此意见继续办理建设项目的立项、规划调整、供地手续等。若项目单位顺利完成这些手续，并获得建设用地批准书，则可判定该工程为新增建设用地。
五、法律建议
- 提前介入规划调整：若工程涉及现状规划为集体或国有非建设用地的区域，项目单位应提前介入项目前期的规划调整、土地征收/农用地转用、土地整理等环节，确保工程符合土地利用总体规划和相关法律法规的要求。
- 关注指标获取与占补平衡：项目单位应密切关注新增建设用地指标的获取情况，以及占补平衡义务的履行情况。若指标获取困难或占补平衡无法实现，应及时调整工程方案或寻求其他合法用地途径。
- 咨询专业律师：在判定工程是否新增建设用地的过程中，若遇到复杂或疑难问题，项目单位应及时咨询专业律师，以确保工程的合法性和顺利进行。
综上所述，判定工程是否新增建设用地需综合考虑土地利用总体规划、土地用途管制制度以及相关法律法规对建设用地指标的管理规定。在实际操作中，项目单位应严格按照规定的程序进行申报和办理，并关注指标获取与占补平衡等关键问题。